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[Nonviolenza] Preferirei di no. 35
- Subject: [Nonviolenza] Preferirei di no. 35
- From: Centro di ricerca per la pace Centro di ricerca per la pace <centropacevt at gmail.com>
- Date: Sun, 22 Feb 2026 11:52:21 +0100
"PREFERIREI DI NO"
Foglio per il "no" referendario alla "riforma della giustizia" Gelli-Berlusconi
Numero 35 del 22 febbraio 2026
*
Difendiamo la Costituzione repubblicana, lo stato di diritto, la democrazia
Votiamo "no" al referendum del 22-23 marzo 2026
*
Supplemento a "La nonviolenza e' in cammino" a cura del "Centro di ricerca per la pace, i diritti umani e la difesa della biosfera" di Viterbo (anno XXVII)
Direttore responsabile: Peppe Sini. Redazione: strada S. Barbara 9/E, 01100 Viterbo, e-mail: centropacevt at gmail.com, crpviterbo at yahoo.it, sito: https://lists.peacelink.it/nonviolenza/
Sommario di questo numero:
1. Edmondo Bruti Liberati: Riforma della magistratura. Le ragioni del no (parte prima)
2. Il quesito del referendum
3. Alcuni siti internet utili
4. Segnalazioni librarie
1. RIFLESSIONE. EDMONDO BRUTI LIBERATI: RIFORMA DELLA MAGISTRATURA. LE RAGIONI DEL NO (PARTE PRIMA)
[Dal sito www.referendumgiustizia2026.it riprendiamo e diffondiamo]
I. REFERENDUM COSTITUZIONALE. ISTRUZIONI PER L'USO
1. Perche' e' importante partecipare
2. Come si modifica la Costituzione
3. Su cosa si votera'
II.LA MAGISTRATURA NELLA COSTITUZIONE
1. I principi fondamentali della Costituzione
2. Non solo proclamazioni, ma garanzie forti
3. Il Consiglio Superiore della Magistratura pietra angolare
4. Cosa fa il Consiglio Superiore della Magistratura
5. Csm e associazioni di magistrati
6. Il Csm italiano e l’Europa
III. GIUDICI E PUBBLICI MINISTERI
1. Chi sono i pubblici ministeri?
2. Il codice di procedura penale del 1989 e l'art. 111 della Costituzione
3. Pm italiano: anomalia rispetto al "modello" delle democrazie?
4. Pm: avvocato dell'accusa e "parte imparziale"
5. Processo e verita'. Parita' delle armi tra accusa e difesa
6. Separazione delle carriere
IV. LE RAGIONI DEL NO
1. Non si tratta di separare le carriere di giudici e Pm
2. Una "Costituzione a' la carte"
3. Un Csm ridotto alla quasi irrilevanza. Spezzettato in due
4. Un Csm composto "con il tiro dei dadi"
5. Le associazioni dei magistrati e il Csm
6. La giustizia disciplinare dei magistrati
7. L’Alta Corte Disciplinare
8. Il pubblico ministero "separato"
9. Il "riequilibrio dei poteri" tra magistratura e politica secondo Nordio
10. Indipendenza della magistratura e' garanzia dei diritti di tutti
*
I
REFERENDUM COSTITUZIONALE.
ISTRUZIONI PER L’USO
1. Perche' e' importante partecipare
2. Come si modifica la Costituzione
3. Su cosa si votera'
1. Perche' e' importante partecipare
Non e' un referendum abrogativo, quello con cui viene "cancellata" una legge in vigore o parte di essa se prevale il Si'. Ma deve aver votato la maggioranza degli elettori (il cosiddetto quorum). Spesso negli ultimi anni non si e' raggiunto il quorum e la legge e' rimasta.
Il prossimo e' un referendum costituzionale, con il quale si respinge o si conferma una modifica della Costituzione. Non serve un quorum. Se vince il No la modifica viene respinta e rimane l'attuale testo della Costituzione. Nel referendum abrogativo chi vuole mantenere la legge attuale va a votare per il NO, ma puo' anche puntare a far mancare il quorum non andando a votare. La legge che modifica la Costituzione entra in vigore se il Si' raggiunge la maggioranza dei voti validi, qualunque sia il numero dei votanti. Se non si vuole la modifica costituzionale si deve andare a votare per il NO.
2. Come si modifica la Costituzione
Una legge ordinaria viene approvata se Camera e Senato votano lo stesso testo. Per le leggi costituzionali, quelle cioe' che modificano la Costituzione, e' previsto un particolare percorso di riflessione.
1. Il testo deve essere approvato due volte da entrambe le Camere, con almeno tre mesi di intervallo tra le votazioni.
2. Se nella seconda votazione il testo e' approvato da ciascun ramo del Parlamento con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, la legge entra in vigore.
3. Se non si raggiunge questa maggioranza qualificata la legge puo' essere sottoposta a referendum popolare se, entro tre mesi, lo chiedono: un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.
La ragione di questo percorso e' l'auspicio di un effettivo confronto in Parlamento con la possibilita' di introdurre modifiche, emendamenti, correzioni fino alla seconda votazione a distanza di tre mesi.
Altrimenti il solo trascorrere del tempo non avrebbe senso. In questo caso la proposta di modifica costituzionale del Governo e' stata dichiarata sin dall'inizio "blindata" e in effetti nonostante sia stata osservata la procedura non e' cambiata nemmeno una virgola.
3. Su cosa si votera'
Nel referendum sceglieremo SI' o NO sul quesito: "Approvate il testo della legge costituzionale concernente "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare", approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 253 del 30 ottobre 2025?".
La riforma Meloni/Nordio modifica radicalmente il sistema costituzionale della magistratura. Il Consiglio Superiore della Magistratura istituito per garantire l'indipendenza rispetto al sistema politico e' ridotto alla quasi irrilevanza. La separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri e' solo un aspetto e nemmeno il piu' rilevante.
Cosa significa "ordinamento giurisdizionale"? Cos'e' la "Alta Corte disciplinare"? Quali cambiamenti si vogliono introdurre nella Costituzione? Per votare in modo consapevole è importante che ogni cittadino possa avere spiegazioni chiare, anche senza essere un esperto di diritto. Il referendum popolare e' uno strumento di democrazia diretta: permette a ciascun elettore di esprimersi.
Quando si vuole modificare la Costituzione, la legge fondamentale del nostro Paese, e' essenziale che i cittadini partecipino in molti. Per farlo consapevolmente bisogna sapere: cosa prevede oggi la Costituzione, quali modifiche vengono proposte e quali effetti potrebbero avere sull'equilibrio generale della nostra democrazia.
*
II
LA MAGISTRATURA NELLA COSTITUZIONE
1. I principi fondamentali della Costituzione
2. Non solo proclamazioni, ma garanzie forti
3. Il Consiglio Superiore della Magistratura pietra angolare
4. Cosa fa il Consiglio Superiore della Magistratura
5. Csm e associazioni di magistrati
6. Il Csm italiano e l'Europa
1. I principi fondamentali della Costituzione
Art. 3: "Tutti i cittadini hanno pari dignita' sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di
lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che, limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese".
Le deputate e i deputati eletti all'Assemblea costituente, con la memoria viva dell'esperienza della dittatura, sono particolarmente attenti nello stabilire non solo i diritti di liberta' delle persone, ma anche le istituzioni che devono garantirli.
Non basta proclamare il principio di eguaglianza, ma occorre renderlo effettivo rimuovendo gli ostacoli che limitano "di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini".
"La legge e' eguale per tutti" sta scritto nelle nostre aule di giustizia. Affinche' cio' si traduca in realta' e' necessario che la magistratura, chiamata ad applicare la legge nei casi concreti, sia indipendente dal potere politico. Non basta la proclamazione dell'indipendenza, viene istituito un organo per garantirla: il Consiglio Superiore della Magistratura.
2. Non solo proclamazioni, ma garanzie forti
Le dittature del Novecento hanno mostrato la fragilita' di Carte Costituzionali prive di adeguate garanzie.
Lo Statuto Albertino del 1848, legge fondamentale del Piemonte, poi del Regno dell'Italia unita, formalmente rimane in vigore durante il fascismo, ma non impedisce la costruzione del regime attraverso leggi ordinarie con la fine delle liberta' e l'ignominia delle leggi razziali.
L'Assemblea Costituente sceglie il modello della Costituzione "rigida": non puo' essere modificata con una legge ordinaria, ma solo con una particolare procedura, quella che abbiamo visto in azione per le modifiche sottoposte al prossimo referendum. Non basta: viene istituita la Corte Costituzionale, che puo' annullare leggi adottate dal Parlamento se risultano in contrasto con i principi costituzionali. Tutti i giudici possono sollevare la questione di legittimita' costituzionale quando ritengono che non sia "manifestamente infondata".
La Costituzione viene "garantita" con un procedimento particolare per le modifiche e con il controllo della Corte Costituzionale sulle leggi ordinarie approvate dal Parlamento. Poiche' il controllo della Corte Costituzionale e' attivato dalla magistratura, la Costituzione pone particolare attenzione per assicurarne l'indipendenza rispetto al potere politico. Di qui l'altra grande "novita'": la gestione della magistratura e' sottratta al Ministro della Giustizia e attribuita ad un nuovo organo, il Consiglio Superiore della Magistratura.
Corte Costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura sono le due innovazioni della Costituzione repubblicana, tanto "rivoluzionarie" che la loro attuazione sara' a lungo osteggiata: entreranno effettivamente in funzione rispettivamente nel 1956 e nel 1959.
Il Csm assicura l'indipendenza della magistratura, condizione indispensabile per la tutela dei diritti delle persone.
3. Il Consiglio Superiore della Magistratura pietra angolare
Costituzione:
Art. 104. La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.
Il Consiglio superiore della magistratura e' presieduto dal Presidente della Repubblica.
Ne fanno parte di diritto il primo Presidente e il Procuratore generale della Corte di Cassazione.
Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di universita' in materie giuridiche ed avvocati, dopo 15 anni di esercizio.
Nel sancire l'indipendenza della magistratura l'art. 104 Cost. utilizza il termine "ordine" e non "potere".
Tuttavia, il riferimento ad ogni "altro" conferma chiaramente che il giudiziario e' uno dei tre poteri fondamentali dello Stato.
La novita' radicale, la "rivoluzione" della Costituzione repubblicana e' rappresentata dal Consiglio Superiore della magistratura che, per composizione e attribuzioni, e' posto come garante dell'indipendenza.
Lo sottolinea il Ministro della Giustizia Guido Gonella nel discorso di insediamento del primo Csm al Palazzo del Quirinale il 18 luglio 1959: "Con cio' si effettua il trapasso dei poteri che la Costituzione attribuisce al Consiglio superiore e che il Governo e il Ministro della Giustizia hanno finora esercitati. [...] Lo Stato di diritto, mentre afferma questo primato della legge, vuole che sia garantita l'imparziale giustizia per tutti e percio' avverte che la magistratura ha bisogno di indipendenza, di guarentigie della sua indipendenza [...]. Ora l'indipendenza dei giudici e' corroborata da nuove garanzie costituzionali e istituzionali. Un fondamentale precetto costituzionale trova oggi adempimento".
Il Ministro Gonella coglie l'essenza del nuovo assetto: la magistratura non sara' piu' "governata" dal Ministro della Giustizia, ma dal Csm. Nel 1941 il Ministro della Giustizia fascista Dino Grandi, nel presentare il nuovo Ordinamento giudiziario era stato netto: "Ho naturalmente respinto il principio del cosiddetto autogoverno della Magistratura, incompatibile col concetto dello Stato fascista". Il principio, aborrito dal Ministro Grandi, e' attuato nel Consiglio superiore della magistratura della Costituzione democratica.
E' un "autogoverno" temperato (governo autonomo, si preferisce definirlo), perche' con la presenza nel Csm di un terzo di componenti nominati dal Parlamento si e' voluto evitare il rischio di una chiusura corporativa. I componenti magistrati sono eletti dai magistrati "tra gli appartenenti alle varie categorie". Principio elettivo e principio egualitario in linea, d'altronde, con quanto dettato dall'art. 107 comma 3: "I magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversita' di funzione".
Indipendenza rispetto al potere politico e rifiuto del tradizionale principio gerarchico. I magistrati esercitano funzioni diverse, ma il potere giudiziario e' strutturato come potere diffuso. Infatti, la facolta' di sollevare l'eccezione di legittimita' costituzionale, rinviando la questione alla Corte costituzionale, e' stata attribuita a tutti i giudici.
L'indipendenza della magistratura non e' privilegio di categoria: nello Stato di diritto e' posta affinche' "sia garantita l'imparziale giustizia per tutti" come sottolinea il Ministro della Giustizia Gonella. La Corte costituzionale con la sentenza n. 4 del 1986 qualifichera' il Csm quale "pietra angolare" del nuovo ordinamento.
Il rilievo del Csm nel quadro costituzionale emerge dalla presidenza attribuita al Presidente della Repubblica.
Il Parlamento elegge un terzo dei componenti, tra avvocati e professori universitari in materie giuridiche, per assicurare un collegamento con gli altri poteri dello Stato. Due terzi sono magistrati eletti dai magistrati per assicurare che nel Csm siano rappresentate le diverse posizioni e idee presenti nel corpo giudiziario.
Al Ministro della giustizia spetta la responsabilita' per l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ma tutta la gestione del corpo giudiziario e' attribuita al Csm: "le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati".
4. Cosa fa il Consiglio Superiore della Magistratura
Costituzione:
Art. 105. Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme sull'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati.
Art. 110. Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
Come aveva sottolineato il Ministro della Giustizia Gonella "Con cio' si effettua il trapasso dei poteri che la Costituzione attribuisce al Consiglio Superiore e che il Governo e il Ministro della Giustizia hanno finora esercitati. [...]".
Una netta ripartizione di competenze tra Ministro e Csm, pur nella la necessita' di una leale collaborazione.
5. Csm e associazioni di magistrati
I problemi e le tensioni che investono la giustizia, il ruolo della magistratura nella societa' e il rapporto tra giustizia e potere politico finiscono inevitabilmente per riflettersi sul Csm. Una vicenda di tre quarti di secolo non puo' che essere complessa, segnata da innovazioni e da ritardi, aperture e chiusure, luci e ombre. Tale complessita' era inevitabile per una istituzione radicalmente nuova: il Csm della Costituzione del 1948 non ha nulla a che fare con l'istituzione dello stesso nome gia' presente nell'Italia liberale e poi durante il fascismo con limitate competenze e solo consultive. Non vi erano neppure precedenti in Europa, anzi, come vedremo, sara' il nostro Csm a porsi come modello di riferimento.
Corte costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura rappresentano due delle innovazioni piu' significative della Costituzione, segnando una rottura anche con l'ordinamento dell'Italia liberale. Dopo un ampio dibattito si era trovato un consenso nella Assemblea costituente, ma il mutato equilibrio politico interno e le tensioni internazionali ritardarono a lungo l'attuazione delle nuove istituzioni. La Corte costituzionale inizia ad operare nel 1956.
Sin dal primo Csm, che si insedia solo nel 1959, il principio di elettivita' produce i suoi effetti e la pur minoritaria presenza di magistrati piu' giovani e provenienti dalla "bassa magistratura" porta nel Consiglio la cultura della democrazia costituzionale. Sono magistrati impegnati nella Associazione Nazionale dei Magistrati che si era battuta per l'attuazione del Csm.
La vicenda del Csm, nelle luci e nelle ombre, e' strettamente legata a quella dell'Associazione nazionale dei magistrati. In Italia l'associazionismo dei magistrati ha una storia secolare. Nel 1909 viene fondata a Milano l'Associazione Generale tra i Magistrati Italiani, che nel 1925, per evitare di diventare organizzazione del regime, decide l'autoscioglimento. Un gesto di grande dignita' che il fascismo non puo' tollerare, tanto che espelle dalla magistratura i dirigenti dell'Agmi. Non appena recuperata la liberta', gia' nel 1945 l'associazione si ricostituisce con il nuovo nome di Associazione Nazionale Magistrati. L'Anm svolge da allora un ruolo fondamentale affinche' i valori della Costituzione ispirino la cultura dei magistrati italiani.
La magistratura coglie, sia pure con ritardo, il clima di rinnovamento che da qualche anno stava attraversando il Paese, dal governo di centro-sinistra al pontificato di Giovanni XXIII. Nel 1965 entrano in magistratura le prime otto donne, chiudendo una pagina di scandalosa discriminazione. Nello stesso anno nel congresso dell'Associazione nazionale magistrati, che si tiene a Gardone, i magistrati si confrontano con i grandi mutamenti del Paese e con il ruolo del giudice in una societa' in rapida trasformazione. La mozione finale, approvata all'unanimita', segna la piena adesione della magistratura italiana alla nuova tavola di valori della Costituzione repubblicana. Era stata presentata dalle tre correnti, allora consolidate all'interno dell'Anm, Terzo Potere, Magistratura Indipendente e Magistratura Democratica, che gia' da alcuni anni rappresentavano le diverse sensibilita' dell'associazionismo giudiziario.
Il pluralismo culturale e' un tratto fisiologico della magistratura, come di qualsiasi gruppo professionale.
Nessun intervento sul sistema elettorale del Csm puo' pretendere di ignorare la esistenza delle correnti.
Ovunque vi e' una elezione libera, anche per il direttivo di una bocciofila, si confrontano diverse opinioni e si formano aggregazioni, nuove o consolidate. La storia dell'Anm conferma questa dinamica: nel tempo sono nate e scomparse diverse correnti, alcune con vita breve, altre piu' stabili, in un quadro di costante mobilita'. La presenza, sia in Anm che in Csm, di posizioni minoritarie, anche molto minoritarie, rappresenta un valore importante. Le correnti non sono che libere e trasparenti associazioni di magistrati, nate dalla condivisione di una concezione del sistema di giustizia e delle riforme necessarie.
Questo fenomeno non e' affatto peculiare dell'Italia. In tutti i Paesi europei esistono associazioni di magistrati e, quasi sempre, piu' di una. L'associazionismo dei magistrati e' oggetto di attenzione da parte del Consiglio d'Europa. Nella "Magna carta dei giudici" approvata nel 2010 dal Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (Ccje) si riconosce espressamente all'art. 12 il diritto dei magistrati ad aderire ad associazioni, nazionali o internazionali, con il compito di difendere la missione della magistratura nella societa'.
Analogamente la Raccomandazione (2012) 12 del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa stabilisce all'art. 25 che i giudici devono essere liberi di formare o aderire a organizzazioni professionali che abbiano come obiettivo di difendere la loro indipendenza, proteggere i loro interessi e promuovere lo stato di diritto. Il Parere n. 23 (2020) del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (Ccje), significativamente intitolato "Il ruolo delle associazioni dei magistrati a sostegno dell'indipendenza della giustizia", ne segnala il "contributo alle riforme della giustizia e allo sviluppo dello Stato di diritto". Un ruolo, dunque, che va ben oltre la tutela di interessi corporativi.
Nei Paesi dell'Europa dell'Est, dopo la caduta del muro di Berlino, si e' insistito sulla creazione di libere associazioni, in contrapposizione alle precedenti strutture ufficiali e "di regime". Il Consiglio d'Europa ha favorito la nascita del pluralismo di libere associazioni. In molti Paesi, come Francia, Spagna. Belgio, Polonia e Germania, sono attive diverse associazioni di magistrati, le quali concorrono alle elezioni dei Consigli superiori della magistratura o degli organi equivalenti. In contesti caratterizzati da derive autoritarie, invece, le associazioni di magistrati sono osteggiate fino all'estremo della Turchia ove una di esse e' stata sciolta e il suo presidente incarcerato. Anche a livello sovranazionale, nell'ambito dell'Unione Europea e del Consiglio d'Europa sono attive diverse associazioni di magistrati.
La vera particolarita' italiana non sta nella presenza di piu' correnti, ma nel fatto che in Italia opera un'unica associazione nazionale di magistrati, l'Anm, che in sostanza e' una federazione di diverse associazioni.
Oltre il 95% dei magistrati italiani vi aderisce e alle ultime elezioni per gli organismi direttivi l'affluenza ha raggiunto l'80%; un dato che spicca soprattutto se confrontato con la crescente disaffezione per la partecipazione politica e associativa.
L'Anm deve la sua rappresentativita' alla capacita' di includere tutte le principali visioni presenti nella magistratura. L'Anm afferma la sua autorevolezza quando e' capace di esprimere la sintesi del dibattito che si alimenta del pluralismo interno, entra in crisi quanto prevalgono le spinte corporative.
Due sono le tensioni che storicamente si propongono nell'associazionismo giudiziario: da un lato il versante corporativo, ovvero la tutela degli interessi professionali dei magistrati, dall'altro la difesa dell'indipendenza, esterna e interna, come presupposto per garantire i diritti delle persone e il corretto funzionamento della giustizia. Questa dialettica inevitabilmente si riflette, nel bene e nel male, sul Csm.
E' grazie anche al sostegno del "Csm delle correnti" negli anni durissimi del terrorismo se nel complesso, nonostante il coinvolgimento diretto quale bersaglio della violenza terroristica e il durissimo prezzo di sangue, la magistratura continua a svolgere il suo ruolo senza cedimenti e inoltre non si fa travolgere dalle richieste di giustizia sommaria e dalle forzature sulla valutazione della prova in vista di un risultato di condanna da raggiungere ad ogni costo.
6. Il Csm italiano e l'Europa
Il modello italiano di Csm "forte" e' stato punto di riferimento per i Paesi mediterranei che hanno riconquistato la democrazia, come la Spagna e il Portogallo, e altrettanto lo e' stato successivamente per i Paesi dell'Europa centrale e dell'est dopo la caduta del muro di Berlino.
Il Csm italiano nel 2004 si e' fatto promotore, insieme a tredici stati membri dell'Unione Europea, della fondazione, a Roma, della Rete europea dei Consigli di giustizia (Encj European Network of Councils for the Judiciary) e un componente laico del Csm italiano, Luigi Berlinguer, ne e' stato il primo presidente. Ad oggi Encj conta le istituzioni di ventitre' stati membri dell'Unione e come osservatori le istituzioni del Regno Unito, Inghilterra e Galles, Scozia, Irlanda del Nord.
In un documento del 2021 si propongono come principi generali di questi Consigli: ampie competenze sulla carriera dei magistrati per assicurarne l'indipendenza; self governement, autogoverno preferibilmente con partecipazione di membri laici, ma in ogni caso con almeno meta' di magistrati; membri magistrati eletti dai loro pari. Principi analoghi sono proposti dai vari organismi che operano nel piu' ampio quadro del Consiglio d'Europa. Ne risulta che il Consiglio superiore della magistratura italiano registra sul piano europeo un grado di legittimita' ed autorevolezza tale da essere considerato come uno standard.
Altro dato significativo. L'irrigidimento autoritario che, in diversa misura, ha caratterizzato alcuni Paesi, da Polonia a Ungheria a Turchia, ha immediatamente provocato un ridislocamento dei poteri di governo della magistratura da organi del tipo Consiglio superiore o Consiglio di Giustizia al Ministro della Giustizia e al Governo, direttamente o per il tramite di nuovi organismi strettamente controllati dall’esecutivo.
*
III
GIUDICI E PUBBLICI MINISTERI
1. Chi sono i pubblici ministeri?
2. Il codice di procedura penale del 1989 e l'art. 111 della Costituzione
3. Pm italiano: anomalia rispetto al "modello" delle democrazie?
4. Pm: avvocato dell'accusa e "parte imparziale"
5. Processo e verita'. Parita' delle armi tra accusa e difesa
6. Separazione delle carriere
1. Chi sono i pubblici ministeri?
La figura del giudice, autorita' terza e imparziale chiamata a dirimere le controversie tra privati e a irrogare le sanzioni per fatti lesivi di persone o beni, e' radicata nella cultura occidentale da almeno due millenni.
Molto piu' recente e' la figura del pubblico ministero, che comincia ad assumere un ruolo definito solo verso la fine del Medioevo, con l'affermarsi delle monarchie europee. Si consolidano le strutture della giustizia penale, ma con percorsi profondamente differenti tra l'Inghilterra e l'Europa continentale.
In Inghilterra l'iniziativa per la repressione dei reati rimane a lungo affidata ai privati, alle vittime o ai loro familiari. La polizia conduce le indagini, mentre il giudice acquisisce le prove nel processo pubblico, fungendo da arbitro del confronto tra accusa e difesa. L'accusa non e' rappresentata da funzionari statali, ma da avvocati incaricati caso per caso. Questo assetto e' rimasto sostanzialmente immutato fino alla creazione, pochi decenni fa, del Crown Prosecution Service, un corpo di funzionari incaricati di valutare gli esiti delle indagini di polizia, decidere se archiviare o procedere e, in quest'ultimo caso, sostenere l'accusa in giudizio.
La figura del pubblico ministero come funzionario dello Stato nasce invece in Francia, in epoca monarchica. Con la legislazione napoleonica, il Pm diventa un vero e proprio agente del potere esecutivo presso i tribunali. Il modello napoleonico, esportato nell'Europa continentale, viene poi recepito prima in Piemonte e, successivamente, nell'Italia unita.
Nel dibattito attuale si richiama spesso, talvolta impropriamente, la distinzione tra sistemi processuali di tipo accusatorio (tipici dell'Inghilterra e poi degli Stati Uniti) e sistemi di tipo inquisitorio (propri dell'Europa continentale). Il processo inquisitorio, derivato storicamente dal sistema della Chiesa cattolica, si fonda sul principio di autorita' e attribuisce un ruolo predominante all'accusa, rappresentata dal giudice istruttore. Quest'ultimo raccoglie le prove a carico dell'indagato in segreto, con ampia possibilita' di disporre la carcerazione preventiva. Anche quando la tortura e' stata abbandonata, il sistema ha mantenuto a lungo una forte asimmetria tra accusa e difesa, con una presunzione di colpevolezza piu' che di innocenza.
L'istruttoria, condotta per iscritto senza la partecipazione effettiva della difesa, viene poi trasmessa al giudice del processo.
Nel modello accusatorio, invece, gli elementi raccolti nella fase delle indagini non vengono trasmessi al giudice del dibattimento. Le prove si formano in aula, in contraddittorio tra accusa e difesa, secondo regole stringenti di ammissibilita' e con maggiori garanzie di difesa per l'imputato. La custodia cautelare e' limitata e vige la presunzione di innocenza.
E' importante non lasciarsi fuorviare dal termine "inquisitorio", che evoca il Tribunale dell'Inquisizione, l'abiura di Galileo o il rogo di Giordano Bruno. I sistemi inquisitori moderni - come quello francese, dove persiste la figura del giudice istruttore - sono stati profondamente riformati nel tempo, introducendo garanzie difensive sempre piu' ampie e un contraddittorio effettivo nel dibattimento. Nessuno studioso che abbia approfondito le due realta' sosterrebbe che il processo accusatorio statunitense assicuri il giusto processo e le garanzie della difesa meglio del processo inquisitorio francese.
Quando si mettono a confronto sistemi differenti, dunque, non basta richiamarsi alle etichette. Occorre valutare l'equilibrio complessivo dell'ordinamento, la prassi concreta di applicazione dei principi e gli aspetti culturali che ne influenzano il funzionamento.
2. Il codice di procedura penale del 1989 e l'art. 111 della Costituzione
Dopo alcune modifiche che avevano introdotto rilevanti garanzie difensive nel codice di procedura penale di impianto inquisitorio del 1930, il cosiddetto "Codice Rocco", dal nome del Ministro Guardasigilli dell'epoca, il 24 ottobre 1989 entra in vigore il nuovo Codice di procedura penale, ispirato al modello accusatorio. La piena applicazione del nuovo sistema incontra pero' resistenze culturali, cui si sommano le leggi adottate nel 1992 per fronteggiare la criminalita' mafiosa: un contesto che alimenta interpretazioni discusse e non di rado contrastanti. Con la riforma dell'art. 111 della Costituzione, introdotta dalla Legge costituzionale n. 2 del 1999, il Parlamento riafferma con decisione il principio secondo cui la prova deve formarsi nel contraddittorio davanti a un giudice.
Si e' inserito in Costituzione il principio del contraddittorio per la formazione della prova, che e' uno dei caratteri centrali del processo accusatorio. La nuova disciplina riguarda il processo e l'assunzione delle prove. Si e' costituzionalizzato il contraddittorio che come ha scritto il Professor Glauco Giostra "costituisce uno strumento, ancora oggi il meno imperfetto, per la ricerca della verita' o, meglio, per ridurre il piu' possibile lo scarto tra la verita' giudiziaria e la verita' storica". E' dunque una norma che riguarda le regole del processo, ma nulla dice sulla posizione istituzionale del pubblico ministero.
Il metodo del contraddittorio e' fatto proprio anche da molti sistemi misti che cumulano caratteristiche dell'accusatorio e dell'inquisitorio.
I "modelli puri" accusatorio e inquisitorio non sono riscontrabili nella realta'. Infatti, il modello accusatorio puro non esiste neppure nella situazione sempre piu' differenziata del mondo anglosassone, tra Regno Unito e Stati Uniti. Dedicare particolare attenzione al pubblico ministero statunitense chiamato prosecutor e' necessario poiche' continua da noi ad essere diffusa l'idea che con il codice di ispirazione accusatoria del 1989 si sia adottato il "codice all'americana".
In Italia il grande pubblico e anche non pochi sedicenti esperti conoscono il processo degli Stati Uniti attraverso le serie televisive nelle quali viene rappresentato il processo pubblico davanti alla giuria, ove agguerriti avvocati difensori fronteggiano altrettanto agguerriti prosecutors. E' ancora vivo il ricordo del grande successo della serie televisiva statunitense Perry Mason. L'happy end e' d'obbligo e la verita' trionfa.
La realta' e' molto diversa.
Circa il 97% dei procedimenti penali non si conclude in giudizio, ma e' definito con accordi, patteggiamenti di vario tipo tra prosecutor e indagato, con un intervento del tutto marginale del giudice. Lo "splendore" del processo dinanzi ai giurati in cui accusa e difesa si fronteggiano in leale battaglia in condizioni di parita' delle armi, attraverso interrogatorio e controinterrogatorio dei testimoni, e' dunque riservato al 3% dei casi, per di piu' con una discriminazione economica decisiva a favore di coloro che possono permettersi la costosissima difesa dell'avvocato privato. La possibilita' di essere subito scarcerati e poter comparire liberi al processo e' determinata dal meccanismo di rilascio su cauzione, che ancora una volta produce una discriminazione economica.
3. Pm italiano: anomalia rispetto al "modello" delle democrazie?
L'assetto italiano del Pm, secondo alcuni, rappresenterebbe un'anomalia assoluta rispetto al modello di Pm comune a tutte le altre democrazie occidentali. Ma il pubblico ministero rimane l'istituzione piu' diversificata in Europa. Quante figure di pubblico ministero... e' il titolo del capitolo sul Pm di un volume sulle procedure penali d'Europa.
Il ruolo del Pm e' legato alle regole del processo penale e alla collocazione del sistema giudiziario nel quadro delle istituzioni di ogni Paese.
Non ha senso confrontare Pm nominati con elezione popolare diretta, come in diversi cantoni Svizzeri (e in molti Stati statunitensi); Pm che operano in un processo che prevede il giudice istruttore ovvero infine con il peculiare sistema di indagini e di accusa in giudizio dell'Inghilterra e del Galles.
Contrariamente a quanto spesso polemicamente si dice sulla anomalia del Pm italiano e' del tutto evidente l'estrema difficolta' di individuare un "modello di Pm" in Europa e ancor di piu' fuori dell'Europa.
4. Pm: avvocato dell'accusa e "parte imparziale"
Pm, "avvocato dell'accusa" si dice talora per sottolineare il ruolo diverso di questo magistrato rispetto al giudice. La ulteriore forzatura polemica "avvocato della polizia" e' incompatibile con il nostro sistema processuale e con i principi costituzionali.
Il Pm potrebbe anche essere definito "avvocato dell'accusa", ma si dovrebbe precisare "avvocato della pubblica accusa" e dunque con ruolo e doveri radicalmente distinti dall'"avvocato della difesa". Il Pm ha un duplice volto: costruisce e sostiene l'accusa, ma come parte pubblica ha un dovere di verita' che lo differenzia radicalmente dall'avvocato difensore.
In Italia si usa dire che il Pm e' "parte imparziale", un ossimoro, si', oggetto di polemiche, talora di sbrigativi atteggiamenti liquidatori. E' ovvio che l'"imparzialita'" del Pm si atteggia in modo ben diverso dalla imparzialita' del giudice terzo.
Se a "parte imparziale" si aggiunge pero' il qualificativo di "pubblica", allora non e' piu' un ossimoro: l'imparzialita' e', per la parte pubblica, imperativo che risulta dalle esigenze di posizione istituzionale, di professionalita' e deontologia.
L'imparzialita' del Pm si declina in modi molto diversi a seconda delle fasi dell'indagine e del processo. Il Pm deve essere "piu' imparziale" quando nella fase delle indagini preliminari e' "solo", senza il confronto con la difesa. Di qui la regola posta dall'art. 358 codice di procedura penale: "Il pubblico ministero [...] svolge altresi' accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini". Passo dopo passo un Pm professionalmente attrezzato deve sottoporre ad analisi critica la propria ipotesi di accusa. Al processo, nel dibattimento dinanzi al giudice, sara' accentuato il ruolo di parte per poi ritornare all'equilibrio della "parte imparziale" al momento della requisitoria finale, ove il Pm si confrontera' con il risultato del contraddittorio. E il Pm "vincera' la causa" anche quando fosse egli stesso a chiedere e ottenere l'assoluzione.
5. Processo e verita'. Parita' delle armi tra accusa e difesa
L'obiettivo del processo penale e' quello di "stabilire la verita'". La posizione della parte pubblica e' radicalmente diversa da quella della parte privata. Per il difensore, ferme le regole procedurali, unico obiettivo e insieme rigoroso obbligo deontologico e' la difesa del cliente; per il Pm, a livello di regola processuale e di obbligo deontologico, unico obbiettivo e' la ricerca della verita', anche se contrasti con la sua iniziale tesi accusatoria e si traduca in acquisizioni a favore dell'imputato.
Ma l'obbiettivita' dell'organo del Pm e' sempre in tensione con il ruolo di accusatore. La delicata posizione del Pm, parte, ma parte pubblica, rende essenziale che abbia sempre come riferimento il valore del metodo del contraddittorio e il rispetto del ruolo del difensore.
Nel processo di fronte al giudice nel dibattimento accusa e difesa concorrono nel confronto contraddittorio alla raccolta delle prove. "Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parita'" (art. 111 co. 2 Costituzione). Con questo passaggio, come abbiamo visto, a seguito delle modifiche introdotte nel 1999 e' stato "costituzionalizzato" il principio del contraddittorio, facendo riferimento inoltre al principio della cosiddetta "parita' delle armi" tra accusa e difesa.
Ma bisogna andare cauti nel trarre dal nuovo testo costituzionale conseguenze ulteriori rispetto al principio, questo si' fondamentale, dell'assunzione delle prove in contraddittorio in condizioni di parita' tra le parti, accusa e difesa. Con il nuovo art. 111 Costituzione viene giustamente valorizzato il ruolo dell'avvocato della difesa. Ma il principio di parita' non opera a tutto campo: il Pm, nella richiesta al giudice dell'indagine preliminare di emettere una misura cautelare, e' tenuto a presentare "gli elementi su cui la richiesta si fonda, nonche' tutti gli elementi a favore dell'imputato e le eventuali deduzioni e memorie difensive gia' depositate" (art. 291 codice di procedura penale). Ovviamente al difensore e' precluso rendere noti elementi a carico dell'imputato: se "rendendosi infedele ai suoi doveri professionali, arreca nocumento agli interessi della parte da lui difesa" incorre nel reato di infedele patrocinio previsto dall'art. 380 del codice penale con pena della reclusione da uno a tre anni. Il Pm parte pubblica, che all'esito del dibattimento veda non sostenibile la tesi di accusa, ha il "dovere" di chiedere l'assoluzione. La parte privata ha sempre il "dovere" di sostenere la difesa, anche di fronte a prove che possano apparire schiaccianti, scegliendo tra richiesta di assoluzione o di attenuanti nella strategia difensiva ritenuta piu' utile.
6. Separazione delle carriere
Il "protagonismo", inedito per il passato, che il Pm ha assunto nelle indagini su terrorismo, dapprima, e poi su mafia e corruzione nella politica ha aperto sin dai primi anni Ottanta del secolo scorso una riflessione critica su ruolo e responsabilita' del Pm. L'adozione nel 1989 di un codice di procedura penale di ispirazione accusatoria e la modifica adottata nel 1999 dell'art. 111 della Costituzione hanno rilanciato il dibattito sulla posizione del pubblico ministero. Dalla scelta di un processo di tipo accusatorio si e' ritenuto da taluno dovesse conseguire un mutamento radicale nella posizione del Pm.
E' bene aver presente la posizione della pubblica accusa nei diversi ordinamenti. Pur nella grande varieta' delle figure di Pm, nella maggioranza dei sistemi democratici le carriere dei pubblici ministeri sono del tutto separate da quelle dei giudici, a partire dalle modalita' di nomina. Ma altrettanto pacifico e' che in tutti questi sistemi (con un'unica isolata eccezione, quella del Portogallo, che peraltro ha posto non pochi problemi) il Pm e' soggetto, in misura piu' o meno stringente, alle direttive del governo. Pressoche' ovunque e' frequente il passaggio dalla funzione di pubblico ministero a quella di giudice (e viceversa), spesso anche nella stessa giurisdizione. Negli Stati Uniti una carriera tipica vede un avvocato essere eletto prosecutor nel distretto di uno Stato, per poi tornare magari all'esercizio dell'avvocatura, quindi essere nominato Attorney general, pubblico ministero nel sistema federale, e infine giudice a diversi livelli del sistema federale. In Europa il passaggio tra funzioni di Pm e di giudice (e viceversa) e' frequente nel sistema di qualche Land della Germania.
Giudici e Pm fanno parte di un unico corpo e di un'unica carriera oltre che in Italia anche in Francia e in Belgio, una porzione, dunque, non cosi' piccola dell'Europa. In Francia anzi si promuove, come elemento di crescita della professionalita', lo svolgere nel corso della carriera funzioni sia di giudice che di Pm. Il Conseil Superieur de la Magistrature francese opera sia in formazione plenaria che in formazioni distinte
giudici e Pm. Infatti, li' la figura del Pm, quanto a garanzie di indipedenza non e' del tutto allineata a quella del giudice per il permanere di quello che chiamano il "cordone ombelicale" tra Pm e Ministro della Giustizia. Peraltro, una serie di interventi legislativi ha progressivamente ridotto l'"influenza" del Ministro sulle indagini: puo' impartire direttive di carattere generale, ma quelle su casi specifici sono state dapprima inquadrate come direttive scritte e inserite nel fascicolo e infine ammesse solo come indicazioni in positivo per procedere ad indagini e non in negativo per non procedere.
La separazione delle carriere non e' di per se' imposta dall'adozione di un processo di tipo accusatorio, la cui caratteristica essenziale e' la regola del contradditorio come metodo per l'acquisizione della prova davanti al giudice. Nel corso degli ultimi decenni sono stati introdotti limiti e condizioni per il passaggio tra una funzione e l'altra: non piu' di un certo numero di passaggi nel corso dell'intera carriera, limitazioni territoriali e tra le funzioni civile e penale. Da ultimo, con una delle norme del 2022 delle "leggi Cartabia", il mutamento di funzioni e' consentito una sola volta nei primi nove anni di carriera, con la possibilita' di un ulteriore passaggio ma solo da giudice a Pm e con una serie di stringenti limiti e preclusioni.
In conseguenza di queste innovazioni il numero dei magistrati che mutano di funzioni si e' drasticamente ridotto (negli ultimi anni non piu' di una ventina su oltre 9.000 magistrati in servizio).
Nella scorsa legislatura era stata presentata da una associazione di avvocati, l'Unione delle Camere Penali, una Proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare sulla separazione delle carriere.
Sulla prospettiva della separazione posizioni critiche sono state espresse da numerosi costituzionalisti e anche da autorevoli avvocati penalisti. Per tutti si puo' citare un illustre professore di diritto penale che e' anche un indiscusso "principe del foro", il professor avvocato Franco Coppi.
D: Sulla separazione delle funzioni che ne pensa?
R: A parte il fatto che quando potremo permetterci il lusso di discuterne vorra' dire che tutti i problemi della giustizia sono stati risolti. Ma poi vogliamo davvero che qualcuno passi la vita ad accusare?
D: Lei no. Perche'?
R: Creeremmo degli automi. Lo scambio di esperienze aiuta a interpretare il singolo ruolo. Ho conosciuto magistrati che da giudici istruttori sono divenuti Pm e poi giudici, interpretando benissimo i vari ruoli. Ci penserei.
(Corriere della Sera, 18 febbraio 2022, p. 6).
Quella Proposta, decaduta per la fine della legislatura, e' stata poi riprodotta testualmente in tre Proposte di legge costituzionale presentate alla Camera, ma tutte sono state superate dal Disegno di legge governativo intitolato "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte Disciplinare" a firma Meloni/Nordio presentato il 13 giugno 2024 definitivamente approvato anche in seconda lettura e ora sottoposto a referendum. Nonostante nel dibattito pubblico molti continuino a parlare di "separazione delle carriere" ora questo e' un aspetto del tutto marginale in una proposta di modifica radicale del sistema costituzionale della magistratura.
(segue)
2. DOCUMENTAZIONE. IL QUESITO DEL REFERENDUM
[Dal sito del Ministero dell'Interno riprendiamo e diffondiamo]
E' stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n.31 - Serie Generale del 7 febbraio 2026 il Decreto Presidente della Repubblica che riscrive il quesito del referendum costituzionale, a seguito dell'ordinanza del 6 febbraio 2026 espressa dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte suprema di cassazione, con la seguente formula:
"Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare"?".
3. MATERIALI. ALCUNI SITI INTERNET UTILI
- "Articolo 21": www.articolo21.org
- "Associazione nazionale magistrati": www.associazionemagistrati.it
- "Associazione nazionale partigiani d'Italia": www.anpi.it
- "Comitato avvocati per il No": www.avvocatiperilno.it
- "Coordinamento per la democrazia costituzionale": www.coordinamentodemocraziacostituzionale.it
- "Critica del diritto": www.rivistacriticadeldiritto.it
- "Giuristi democratici": www.giuristidemocratici.it
- "Giustizia insieme": www.giustiziainsieme.it
- "Libera": www.libera.it
- "Liberta' e giustizia": www.libertaegiustizia.it
- "Magistratura democratica": www.magistraturademocratica.it
- "Questione giustizia": www.questionegiustizia.it
- "Societa' civile per il no nel referendum costituzionale": www.referendumgiustizia2026.it
4. SEGNALAZIONI LIBRARIE
- Nello Rossi, Armando Spataro, Le ragioni del no. La posta in gioco nel referendum costituzionale, Laterza, Bari-Roma 2026, pp. IV + 154, euro 12.
- Marco Travaglio, Perche' no, PaperFirst, Roma 2026, pp. IV + 200, euro 13. Con contributi di Gustavo Zagrebelsky e di Nicola Gratteri.
* * *
"PREFERIREI DI NO"
Foglio per il "no" referendario alla "riforma della giustizia" Gelli-Berlusconi
Numero 35 del 22 febbraio 2026
*
Difendiamo la Costituzione repubblicana, lo stato di diritto, la democrazia
Votiamo "no" al referendum del 22-23 marzo 2026
*
Supplemento a "La nonviolenza e' in cammino" a cura del "Centro di ricerca per la pace, i diritti umani e la difesa della biosfera" di Viterbo (anno XXVII)
Direttore responsabile: Peppe Sini. Redazione: strada S. Barbara 9/E, 01100 Viterbo, e-mail: centropacevt at gmail.com, crpviterbo at yahoo.it, sito: https://lists.peacelink.it/nonviolenza/
Foglio per il "no" referendario alla "riforma della giustizia" Gelli-Berlusconi
Numero 35 del 22 febbraio 2026
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Difendiamo la Costituzione repubblicana, lo stato di diritto, la democrazia
Votiamo "no" al referendum del 22-23 marzo 2026
*
Supplemento a "La nonviolenza e' in cammino" a cura del "Centro di ricerca per la pace, i diritti umani e la difesa della biosfera" di Viterbo (anno XXVII)
Direttore responsabile: Peppe Sini. Redazione: strada S. Barbara 9/E, 01100 Viterbo, e-mail: centropacevt at gmail.com, crpviterbo at yahoo.it, sito: https://lists.peacelink.it/nonviolenza/
Sommario di questo numero:
1. Edmondo Bruti Liberati: Riforma della magistratura. Le ragioni del no (parte prima)
2. Il quesito del referendum
3. Alcuni siti internet utili
4. Segnalazioni librarie
1. RIFLESSIONE. EDMONDO BRUTI LIBERATI: RIFORMA DELLA MAGISTRATURA. LE RAGIONI DEL NO (PARTE PRIMA)
[Dal sito www.referendumgiustizia2026.it riprendiamo e diffondiamo]
I. REFERENDUM COSTITUZIONALE. ISTRUZIONI PER L'USO
1. Perche' e' importante partecipare
2. Come si modifica la Costituzione
3. Su cosa si votera'
II.LA MAGISTRATURA NELLA COSTITUZIONE
1. I principi fondamentali della Costituzione
2. Non solo proclamazioni, ma garanzie forti
3. Il Consiglio Superiore della Magistratura pietra angolare
4. Cosa fa il Consiglio Superiore della Magistratura
5. Csm e associazioni di magistrati
6. Il Csm italiano e l’Europa
III. GIUDICI E PUBBLICI MINISTERI
1. Chi sono i pubblici ministeri?
2. Il codice di procedura penale del 1989 e l'art. 111 della Costituzione
3. Pm italiano: anomalia rispetto al "modello" delle democrazie?
4. Pm: avvocato dell'accusa e "parte imparziale"
5. Processo e verita'. Parita' delle armi tra accusa e difesa
6. Separazione delle carriere
IV. LE RAGIONI DEL NO
1. Non si tratta di separare le carriere di giudici e Pm
2. Una "Costituzione a' la carte"
3. Un Csm ridotto alla quasi irrilevanza. Spezzettato in due
4. Un Csm composto "con il tiro dei dadi"
5. Le associazioni dei magistrati e il Csm
6. La giustizia disciplinare dei magistrati
7. L’Alta Corte Disciplinare
8. Il pubblico ministero "separato"
9. Il "riequilibrio dei poteri" tra magistratura e politica secondo Nordio
10. Indipendenza della magistratura e' garanzia dei diritti di tutti
*
I
REFERENDUM COSTITUZIONALE.
ISTRUZIONI PER L’USO
1. Perche' e' importante partecipare
2. Come si modifica la Costituzione
3. Su cosa si votera'
1. Perche' e' importante partecipare
Non e' un referendum abrogativo, quello con cui viene "cancellata" una legge in vigore o parte di essa se prevale il Si'. Ma deve aver votato la maggioranza degli elettori (il cosiddetto quorum). Spesso negli ultimi anni non si e' raggiunto il quorum e la legge e' rimasta.
Il prossimo e' un referendum costituzionale, con il quale si respinge o si conferma una modifica della Costituzione. Non serve un quorum. Se vince il No la modifica viene respinta e rimane l'attuale testo della Costituzione. Nel referendum abrogativo chi vuole mantenere la legge attuale va a votare per il NO, ma puo' anche puntare a far mancare il quorum non andando a votare. La legge che modifica la Costituzione entra in vigore se il Si' raggiunge la maggioranza dei voti validi, qualunque sia il numero dei votanti. Se non si vuole la modifica costituzionale si deve andare a votare per il NO.
2. Come si modifica la Costituzione
Una legge ordinaria viene approvata se Camera e Senato votano lo stesso testo. Per le leggi costituzionali, quelle cioe' che modificano la Costituzione, e' previsto un particolare percorso di riflessione.
1. Il testo deve essere approvato due volte da entrambe le Camere, con almeno tre mesi di intervallo tra le votazioni.
2. Se nella seconda votazione il testo e' approvato da ciascun ramo del Parlamento con la maggioranza dei due terzi dei suoi componenti, la legge entra in vigore.
3. Se non si raggiunge questa maggioranza qualificata la legge puo' essere sottoposta a referendum popolare se, entro tre mesi, lo chiedono: un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali.
La ragione di questo percorso e' l'auspicio di un effettivo confronto in Parlamento con la possibilita' di introdurre modifiche, emendamenti, correzioni fino alla seconda votazione a distanza di tre mesi.
Altrimenti il solo trascorrere del tempo non avrebbe senso. In questo caso la proposta di modifica costituzionale del Governo e' stata dichiarata sin dall'inizio "blindata" e in effetti nonostante sia stata osservata la procedura non e' cambiata nemmeno una virgola.
3. Su cosa si votera'
Nel referendum sceglieremo SI' o NO sul quesito: "Approvate il testo della legge costituzionale concernente "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare", approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 253 del 30 ottobre 2025?".
La riforma Meloni/Nordio modifica radicalmente il sistema costituzionale della magistratura. Il Consiglio Superiore della Magistratura istituito per garantire l'indipendenza rispetto al sistema politico e' ridotto alla quasi irrilevanza. La separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri e' solo un aspetto e nemmeno il piu' rilevante.
Cosa significa "ordinamento giurisdizionale"? Cos'e' la "Alta Corte disciplinare"? Quali cambiamenti si vogliono introdurre nella Costituzione? Per votare in modo consapevole è importante che ogni cittadino possa avere spiegazioni chiare, anche senza essere un esperto di diritto. Il referendum popolare e' uno strumento di democrazia diretta: permette a ciascun elettore di esprimersi.
Quando si vuole modificare la Costituzione, la legge fondamentale del nostro Paese, e' essenziale che i cittadini partecipino in molti. Per farlo consapevolmente bisogna sapere: cosa prevede oggi la Costituzione, quali modifiche vengono proposte e quali effetti potrebbero avere sull'equilibrio generale della nostra democrazia.
*
II
LA MAGISTRATURA NELLA COSTITUZIONE
1. I principi fondamentali della Costituzione
2. Non solo proclamazioni, ma garanzie forti
3. Il Consiglio Superiore della Magistratura pietra angolare
4. Cosa fa il Consiglio Superiore della Magistratura
5. Csm e associazioni di magistrati
6. Il Csm italiano e l'Europa
1. I principi fondamentali della Costituzione
Art. 3: "Tutti i cittadini hanno pari dignita' sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di
lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. E' compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che, limitando di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese".
Le deputate e i deputati eletti all'Assemblea costituente, con la memoria viva dell'esperienza della dittatura, sono particolarmente attenti nello stabilire non solo i diritti di liberta' delle persone, ma anche le istituzioni che devono garantirli.
Non basta proclamare il principio di eguaglianza, ma occorre renderlo effettivo rimuovendo gli ostacoli che limitano "di fatto la liberta' e l'eguaglianza dei cittadini".
"La legge e' eguale per tutti" sta scritto nelle nostre aule di giustizia. Affinche' cio' si traduca in realta' e' necessario che la magistratura, chiamata ad applicare la legge nei casi concreti, sia indipendente dal potere politico. Non basta la proclamazione dell'indipendenza, viene istituito un organo per garantirla: il Consiglio Superiore della Magistratura.
2. Non solo proclamazioni, ma garanzie forti
Le dittature del Novecento hanno mostrato la fragilita' di Carte Costituzionali prive di adeguate garanzie.
Lo Statuto Albertino del 1848, legge fondamentale del Piemonte, poi del Regno dell'Italia unita, formalmente rimane in vigore durante il fascismo, ma non impedisce la costruzione del regime attraverso leggi ordinarie con la fine delle liberta' e l'ignominia delle leggi razziali.
L'Assemblea Costituente sceglie il modello della Costituzione "rigida": non puo' essere modificata con una legge ordinaria, ma solo con una particolare procedura, quella che abbiamo visto in azione per le modifiche sottoposte al prossimo referendum. Non basta: viene istituita la Corte Costituzionale, che puo' annullare leggi adottate dal Parlamento se risultano in contrasto con i principi costituzionali. Tutti i giudici possono sollevare la questione di legittimita' costituzionale quando ritengono che non sia "manifestamente infondata".
La Costituzione viene "garantita" con un procedimento particolare per le modifiche e con il controllo della Corte Costituzionale sulle leggi ordinarie approvate dal Parlamento. Poiche' il controllo della Corte Costituzionale e' attivato dalla magistratura, la Costituzione pone particolare attenzione per assicurarne l'indipendenza rispetto al potere politico. Di qui l'altra grande "novita'": la gestione della magistratura e' sottratta al Ministro della Giustizia e attribuita ad un nuovo organo, il Consiglio Superiore della Magistratura.
Corte Costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura sono le due innovazioni della Costituzione repubblicana, tanto "rivoluzionarie" che la loro attuazione sara' a lungo osteggiata: entreranno effettivamente in funzione rispettivamente nel 1956 e nel 1959.
Il Csm assicura l'indipendenza della magistratura, condizione indispensabile per la tutela dei diritti delle persone.
3. Il Consiglio Superiore della Magistratura pietra angolare
Costituzione:
Art. 104. La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere.
Il Consiglio superiore della magistratura e' presieduto dal Presidente della Repubblica.
Ne fanno parte di diritto il primo Presidente e il Procuratore generale della Corte di Cassazione.
Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di universita' in materie giuridiche ed avvocati, dopo 15 anni di esercizio.
Nel sancire l'indipendenza della magistratura l'art. 104 Cost. utilizza il termine "ordine" e non "potere".
Tuttavia, il riferimento ad ogni "altro" conferma chiaramente che il giudiziario e' uno dei tre poteri fondamentali dello Stato.
La novita' radicale, la "rivoluzione" della Costituzione repubblicana e' rappresentata dal Consiglio Superiore della magistratura che, per composizione e attribuzioni, e' posto come garante dell'indipendenza.
Lo sottolinea il Ministro della Giustizia Guido Gonella nel discorso di insediamento del primo Csm al Palazzo del Quirinale il 18 luglio 1959: "Con cio' si effettua il trapasso dei poteri che la Costituzione attribuisce al Consiglio superiore e che il Governo e il Ministro della Giustizia hanno finora esercitati. [...] Lo Stato di diritto, mentre afferma questo primato della legge, vuole che sia garantita l'imparziale giustizia per tutti e percio' avverte che la magistratura ha bisogno di indipendenza, di guarentigie della sua indipendenza [...]. Ora l'indipendenza dei giudici e' corroborata da nuove garanzie costituzionali e istituzionali. Un fondamentale precetto costituzionale trova oggi adempimento".
Il Ministro Gonella coglie l'essenza del nuovo assetto: la magistratura non sara' piu' "governata" dal Ministro della Giustizia, ma dal Csm. Nel 1941 il Ministro della Giustizia fascista Dino Grandi, nel presentare il nuovo Ordinamento giudiziario era stato netto: "Ho naturalmente respinto il principio del cosiddetto autogoverno della Magistratura, incompatibile col concetto dello Stato fascista". Il principio, aborrito dal Ministro Grandi, e' attuato nel Consiglio superiore della magistratura della Costituzione democratica.
E' un "autogoverno" temperato (governo autonomo, si preferisce definirlo), perche' con la presenza nel Csm di un terzo di componenti nominati dal Parlamento si e' voluto evitare il rischio di una chiusura corporativa. I componenti magistrati sono eletti dai magistrati "tra gli appartenenti alle varie categorie". Principio elettivo e principio egualitario in linea, d'altronde, con quanto dettato dall'art. 107 comma 3: "I magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversita' di funzione".
Indipendenza rispetto al potere politico e rifiuto del tradizionale principio gerarchico. I magistrati esercitano funzioni diverse, ma il potere giudiziario e' strutturato come potere diffuso. Infatti, la facolta' di sollevare l'eccezione di legittimita' costituzionale, rinviando la questione alla Corte costituzionale, e' stata attribuita a tutti i giudici.
L'indipendenza della magistratura non e' privilegio di categoria: nello Stato di diritto e' posta affinche' "sia garantita l'imparziale giustizia per tutti" come sottolinea il Ministro della Giustizia Gonella. La Corte costituzionale con la sentenza n. 4 del 1986 qualifichera' il Csm quale "pietra angolare" del nuovo ordinamento.
Il rilievo del Csm nel quadro costituzionale emerge dalla presidenza attribuita al Presidente della Repubblica.
Il Parlamento elegge un terzo dei componenti, tra avvocati e professori universitari in materie giuridiche, per assicurare un collegamento con gli altri poteri dello Stato. Due terzi sono magistrati eletti dai magistrati per assicurare che nel Csm siano rappresentate le diverse posizioni e idee presenti nel corpo giudiziario.
Al Ministro della giustizia spetta la responsabilita' per l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia, ma tutta la gestione del corpo giudiziario e' attribuita al Csm: "le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati".
4. Cosa fa il Consiglio Superiore della Magistratura
Costituzione:
Art. 105. Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme sull'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei confronti dei magistrati.
Art. 110. Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l'organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.
Come aveva sottolineato il Ministro della Giustizia Gonella "Con cio' si effettua il trapasso dei poteri che la Costituzione attribuisce al Consiglio Superiore e che il Governo e il Ministro della Giustizia hanno finora esercitati. [...]".
Una netta ripartizione di competenze tra Ministro e Csm, pur nella la necessita' di una leale collaborazione.
5. Csm e associazioni di magistrati
I problemi e le tensioni che investono la giustizia, il ruolo della magistratura nella societa' e il rapporto tra giustizia e potere politico finiscono inevitabilmente per riflettersi sul Csm. Una vicenda di tre quarti di secolo non puo' che essere complessa, segnata da innovazioni e da ritardi, aperture e chiusure, luci e ombre. Tale complessita' era inevitabile per una istituzione radicalmente nuova: il Csm della Costituzione del 1948 non ha nulla a che fare con l'istituzione dello stesso nome gia' presente nell'Italia liberale e poi durante il fascismo con limitate competenze e solo consultive. Non vi erano neppure precedenti in Europa, anzi, come vedremo, sara' il nostro Csm a porsi come modello di riferimento.
Corte costituzionale e Consiglio Superiore della Magistratura rappresentano due delle innovazioni piu' significative della Costituzione, segnando una rottura anche con l'ordinamento dell'Italia liberale. Dopo un ampio dibattito si era trovato un consenso nella Assemblea costituente, ma il mutato equilibrio politico interno e le tensioni internazionali ritardarono a lungo l'attuazione delle nuove istituzioni. La Corte costituzionale inizia ad operare nel 1956.
Sin dal primo Csm, che si insedia solo nel 1959, il principio di elettivita' produce i suoi effetti e la pur minoritaria presenza di magistrati piu' giovani e provenienti dalla "bassa magistratura" porta nel Consiglio la cultura della democrazia costituzionale. Sono magistrati impegnati nella Associazione Nazionale dei Magistrati che si era battuta per l'attuazione del Csm.
La vicenda del Csm, nelle luci e nelle ombre, e' strettamente legata a quella dell'Associazione nazionale dei magistrati. In Italia l'associazionismo dei magistrati ha una storia secolare. Nel 1909 viene fondata a Milano l'Associazione Generale tra i Magistrati Italiani, che nel 1925, per evitare di diventare organizzazione del regime, decide l'autoscioglimento. Un gesto di grande dignita' che il fascismo non puo' tollerare, tanto che espelle dalla magistratura i dirigenti dell'Agmi. Non appena recuperata la liberta', gia' nel 1945 l'associazione si ricostituisce con il nuovo nome di Associazione Nazionale Magistrati. L'Anm svolge da allora un ruolo fondamentale affinche' i valori della Costituzione ispirino la cultura dei magistrati italiani.
La magistratura coglie, sia pure con ritardo, il clima di rinnovamento che da qualche anno stava attraversando il Paese, dal governo di centro-sinistra al pontificato di Giovanni XXIII. Nel 1965 entrano in magistratura le prime otto donne, chiudendo una pagina di scandalosa discriminazione. Nello stesso anno nel congresso dell'Associazione nazionale magistrati, che si tiene a Gardone, i magistrati si confrontano con i grandi mutamenti del Paese e con il ruolo del giudice in una societa' in rapida trasformazione. La mozione finale, approvata all'unanimita', segna la piena adesione della magistratura italiana alla nuova tavola di valori della Costituzione repubblicana. Era stata presentata dalle tre correnti, allora consolidate all'interno dell'Anm, Terzo Potere, Magistratura Indipendente e Magistratura Democratica, che gia' da alcuni anni rappresentavano le diverse sensibilita' dell'associazionismo giudiziario.
Il pluralismo culturale e' un tratto fisiologico della magistratura, come di qualsiasi gruppo professionale.
Nessun intervento sul sistema elettorale del Csm puo' pretendere di ignorare la esistenza delle correnti.
Ovunque vi e' una elezione libera, anche per il direttivo di una bocciofila, si confrontano diverse opinioni e si formano aggregazioni, nuove o consolidate. La storia dell'Anm conferma questa dinamica: nel tempo sono nate e scomparse diverse correnti, alcune con vita breve, altre piu' stabili, in un quadro di costante mobilita'. La presenza, sia in Anm che in Csm, di posizioni minoritarie, anche molto minoritarie, rappresenta un valore importante. Le correnti non sono che libere e trasparenti associazioni di magistrati, nate dalla condivisione di una concezione del sistema di giustizia e delle riforme necessarie.
Questo fenomeno non e' affatto peculiare dell'Italia. In tutti i Paesi europei esistono associazioni di magistrati e, quasi sempre, piu' di una. L'associazionismo dei magistrati e' oggetto di attenzione da parte del Consiglio d'Europa. Nella "Magna carta dei giudici" approvata nel 2010 dal Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (Ccje) si riconosce espressamente all'art. 12 il diritto dei magistrati ad aderire ad associazioni, nazionali o internazionali, con il compito di difendere la missione della magistratura nella societa'.
Analogamente la Raccomandazione (2012) 12 del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa stabilisce all'art. 25 che i giudici devono essere liberi di formare o aderire a organizzazioni professionali che abbiano come obiettivo di difendere la loro indipendenza, proteggere i loro interessi e promuovere lo stato di diritto. Il Parere n. 23 (2020) del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (Ccje), significativamente intitolato "Il ruolo delle associazioni dei magistrati a sostegno dell'indipendenza della giustizia", ne segnala il "contributo alle riforme della giustizia e allo sviluppo dello Stato di diritto". Un ruolo, dunque, che va ben oltre la tutela di interessi corporativi.
Nei Paesi dell'Europa dell'Est, dopo la caduta del muro di Berlino, si e' insistito sulla creazione di libere associazioni, in contrapposizione alle precedenti strutture ufficiali e "di regime". Il Consiglio d'Europa ha favorito la nascita del pluralismo di libere associazioni. In molti Paesi, come Francia, Spagna. Belgio, Polonia e Germania, sono attive diverse associazioni di magistrati, le quali concorrono alle elezioni dei Consigli superiori della magistratura o degli organi equivalenti. In contesti caratterizzati da derive autoritarie, invece, le associazioni di magistrati sono osteggiate fino all'estremo della Turchia ove una di esse e' stata sciolta e il suo presidente incarcerato. Anche a livello sovranazionale, nell'ambito dell'Unione Europea e del Consiglio d'Europa sono attive diverse associazioni di magistrati.
La vera particolarita' italiana non sta nella presenza di piu' correnti, ma nel fatto che in Italia opera un'unica associazione nazionale di magistrati, l'Anm, che in sostanza e' una federazione di diverse associazioni.
Oltre il 95% dei magistrati italiani vi aderisce e alle ultime elezioni per gli organismi direttivi l'affluenza ha raggiunto l'80%; un dato che spicca soprattutto se confrontato con la crescente disaffezione per la partecipazione politica e associativa.
L'Anm deve la sua rappresentativita' alla capacita' di includere tutte le principali visioni presenti nella magistratura. L'Anm afferma la sua autorevolezza quando e' capace di esprimere la sintesi del dibattito che si alimenta del pluralismo interno, entra in crisi quanto prevalgono le spinte corporative.
Due sono le tensioni che storicamente si propongono nell'associazionismo giudiziario: da un lato il versante corporativo, ovvero la tutela degli interessi professionali dei magistrati, dall'altro la difesa dell'indipendenza, esterna e interna, come presupposto per garantire i diritti delle persone e il corretto funzionamento della giustizia. Questa dialettica inevitabilmente si riflette, nel bene e nel male, sul Csm.
E' grazie anche al sostegno del "Csm delle correnti" negli anni durissimi del terrorismo se nel complesso, nonostante il coinvolgimento diretto quale bersaglio della violenza terroristica e il durissimo prezzo di sangue, la magistratura continua a svolgere il suo ruolo senza cedimenti e inoltre non si fa travolgere dalle richieste di giustizia sommaria e dalle forzature sulla valutazione della prova in vista di un risultato di condanna da raggiungere ad ogni costo.
6. Il Csm italiano e l'Europa
Il modello italiano di Csm "forte" e' stato punto di riferimento per i Paesi mediterranei che hanno riconquistato la democrazia, come la Spagna e il Portogallo, e altrettanto lo e' stato successivamente per i Paesi dell'Europa centrale e dell'est dopo la caduta del muro di Berlino.
Il Csm italiano nel 2004 si e' fatto promotore, insieme a tredici stati membri dell'Unione Europea, della fondazione, a Roma, della Rete europea dei Consigli di giustizia (Encj European Network of Councils for the Judiciary) e un componente laico del Csm italiano, Luigi Berlinguer, ne e' stato il primo presidente. Ad oggi Encj conta le istituzioni di ventitre' stati membri dell'Unione e come osservatori le istituzioni del Regno Unito, Inghilterra e Galles, Scozia, Irlanda del Nord.
In un documento del 2021 si propongono come principi generali di questi Consigli: ampie competenze sulla carriera dei magistrati per assicurarne l'indipendenza; self governement, autogoverno preferibilmente con partecipazione di membri laici, ma in ogni caso con almeno meta' di magistrati; membri magistrati eletti dai loro pari. Principi analoghi sono proposti dai vari organismi che operano nel piu' ampio quadro del Consiglio d'Europa. Ne risulta che il Consiglio superiore della magistratura italiano registra sul piano europeo un grado di legittimita' ed autorevolezza tale da essere considerato come uno standard.
Altro dato significativo. L'irrigidimento autoritario che, in diversa misura, ha caratterizzato alcuni Paesi, da Polonia a Ungheria a Turchia, ha immediatamente provocato un ridislocamento dei poteri di governo della magistratura da organi del tipo Consiglio superiore o Consiglio di Giustizia al Ministro della Giustizia e al Governo, direttamente o per il tramite di nuovi organismi strettamente controllati dall’esecutivo.
*
III
GIUDICI E PUBBLICI MINISTERI
1. Chi sono i pubblici ministeri?
2. Il codice di procedura penale del 1989 e l'art. 111 della Costituzione
3. Pm italiano: anomalia rispetto al "modello" delle democrazie?
4. Pm: avvocato dell'accusa e "parte imparziale"
5. Processo e verita'. Parita' delle armi tra accusa e difesa
6. Separazione delle carriere
1. Chi sono i pubblici ministeri?
La figura del giudice, autorita' terza e imparziale chiamata a dirimere le controversie tra privati e a irrogare le sanzioni per fatti lesivi di persone o beni, e' radicata nella cultura occidentale da almeno due millenni.
Molto piu' recente e' la figura del pubblico ministero, che comincia ad assumere un ruolo definito solo verso la fine del Medioevo, con l'affermarsi delle monarchie europee. Si consolidano le strutture della giustizia penale, ma con percorsi profondamente differenti tra l'Inghilterra e l'Europa continentale.
In Inghilterra l'iniziativa per la repressione dei reati rimane a lungo affidata ai privati, alle vittime o ai loro familiari. La polizia conduce le indagini, mentre il giudice acquisisce le prove nel processo pubblico, fungendo da arbitro del confronto tra accusa e difesa. L'accusa non e' rappresentata da funzionari statali, ma da avvocati incaricati caso per caso. Questo assetto e' rimasto sostanzialmente immutato fino alla creazione, pochi decenni fa, del Crown Prosecution Service, un corpo di funzionari incaricati di valutare gli esiti delle indagini di polizia, decidere se archiviare o procedere e, in quest'ultimo caso, sostenere l'accusa in giudizio.
La figura del pubblico ministero come funzionario dello Stato nasce invece in Francia, in epoca monarchica. Con la legislazione napoleonica, il Pm diventa un vero e proprio agente del potere esecutivo presso i tribunali. Il modello napoleonico, esportato nell'Europa continentale, viene poi recepito prima in Piemonte e, successivamente, nell'Italia unita.
Nel dibattito attuale si richiama spesso, talvolta impropriamente, la distinzione tra sistemi processuali di tipo accusatorio (tipici dell'Inghilterra e poi degli Stati Uniti) e sistemi di tipo inquisitorio (propri dell'Europa continentale). Il processo inquisitorio, derivato storicamente dal sistema della Chiesa cattolica, si fonda sul principio di autorita' e attribuisce un ruolo predominante all'accusa, rappresentata dal giudice istruttore. Quest'ultimo raccoglie le prove a carico dell'indagato in segreto, con ampia possibilita' di disporre la carcerazione preventiva. Anche quando la tortura e' stata abbandonata, il sistema ha mantenuto a lungo una forte asimmetria tra accusa e difesa, con una presunzione di colpevolezza piu' che di innocenza.
L'istruttoria, condotta per iscritto senza la partecipazione effettiva della difesa, viene poi trasmessa al giudice del processo.
Nel modello accusatorio, invece, gli elementi raccolti nella fase delle indagini non vengono trasmessi al giudice del dibattimento. Le prove si formano in aula, in contraddittorio tra accusa e difesa, secondo regole stringenti di ammissibilita' e con maggiori garanzie di difesa per l'imputato. La custodia cautelare e' limitata e vige la presunzione di innocenza.
E' importante non lasciarsi fuorviare dal termine "inquisitorio", che evoca il Tribunale dell'Inquisizione, l'abiura di Galileo o il rogo di Giordano Bruno. I sistemi inquisitori moderni - come quello francese, dove persiste la figura del giudice istruttore - sono stati profondamente riformati nel tempo, introducendo garanzie difensive sempre piu' ampie e un contraddittorio effettivo nel dibattimento. Nessuno studioso che abbia approfondito le due realta' sosterrebbe che il processo accusatorio statunitense assicuri il giusto processo e le garanzie della difesa meglio del processo inquisitorio francese.
Quando si mettono a confronto sistemi differenti, dunque, non basta richiamarsi alle etichette. Occorre valutare l'equilibrio complessivo dell'ordinamento, la prassi concreta di applicazione dei principi e gli aspetti culturali che ne influenzano il funzionamento.
2. Il codice di procedura penale del 1989 e l'art. 111 della Costituzione
Dopo alcune modifiche che avevano introdotto rilevanti garanzie difensive nel codice di procedura penale di impianto inquisitorio del 1930, il cosiddetto "Codice Rocco", dal nome del Ministro Guardasigilli dell'epoca, il 24 ottobre 1989 entra in vigore il nuovo Codice di procedura penale, ispirato al modello accusatorio. La piena applicazione del nuovo sistema incontra pero' resistenze culturali, cui si sommano le leggi adottate nel 1992 per fronteggiare la criminalita' mafiosa: un contesto che alimenta interpretazioni discusse e non di rado contrastanti. Con la riforma dell'art. 111 della Costituzione, introdotta dalla Legge costituzionale n. 2 del 1999, il Parlamento riafferma con decisione il principio secondo cui la prova deve formarsi nel contraddittorio davanti a un giudice.
Si e' inserito in Costituzione il principio del contraddittorio per la formazione della prova, che e' uno dei caratteri centrali del processo accusatorio. La nuova disciplina riguarda il processo e l'assunzione delle prove. Si e' costituzionalizzato il contraddittorio che come ha scritto il Professor Glauco Giostra "costituisce uno strumento, ancora oggi il meno imperfetto, per la ricerca della verita' o, meglio, per ridurre il piu' possibile lo scarto tra la verita' giudiziaria e la verita' storica". E' dunque una norma che riguarda le regole del processo, ma nulla dice sulla posizione istituzionale del pubblico ministero.
Il metodo del contraddittorio e' fatto proprio anche da molti sistemi misti che cumulano caratteristiche dell'accusatorio e dell'inquisitorio.
I "modelli puri" accusatorio e inquisitorio non sono riscontrabili nella realta'. Infatti, il modello accusatorio puro non esiste neppure nella situazione sempre piu' differenziata del mondo anglosassone, tra Regno Unito e Stati Uniti. Dedicare particolare attenzione al pubblico ministero statunitense chiamato prosecutor e' necessario poiche' continua da noi ad essere diffusa l'idea che con il codice di ispirazione accusatoria del 1989 si sia adottato il "codice all'americana".
In Italia il grande pubblico e anche non pochi sedicenti esperti conoscono il processo degli Stati Uniti attraverso le serie televisive nelle quali viene rappresentato il processo pubblico davanti alla giuria, ove agguerriti avvocati difensori fronteggiano altrettanto agguerriti prosecutors. E' ancora vivo il ricordo del grande successo della serie televisiva statunitense Perry Mason. L'happy end e' d'obbligo e la verita' trionfa.
La realta' e' molto diversa.
Circa il 97% dei procedimenti penali non si conclude in giudizio, ma e' definito con accordi, patteggiamenti di vario tipo tra prosecutor e indagato, con un intervento del tutto marginale del giudice. Lo "splendore" del processo dinanzi ai giurati in cui accusa e difesa si fronteggiano in leale battaglia in condizioni di parita' delle armi, attraverso interrogatorio e controinterrogatorio dei testimoni, e' dunque riservato al 3% dei casi, per di piu' con una discriminazione economica decisiva a favore di coloro che possono permettersi la costosissima difesa dell'avvocato privato. La possibilita' di essere subito scarcerati e poter comparire liberi al processo e' determinata dal meccanismo di rilascio su cauzione, che ancora una volta produce una discriminazione economica.
3. Pm italiano: anomalia rispetto al "modello" delle democrazie?
L'assetto italiano del Pm, secondo alcuni, rappresenterebbe un'anomalia assoluta rispetto al modello di Pm comune a tutte le altre democrazie occidentali. Ma il pubblico ministero rimane l'istituzione piu' diversificata in Europa. Quante figure di pubblico ministero... e' il titolo del capitolo sul Pm di un volume sulle procedure penali d'Europa.
Il ruolo del Pm e' legato alle regole del processo penale e alla collocazione del sistema giudiziario nel quadro delle istituzioni di ogni Paese.
Non ha senso confrontare Pm nominati con elezione popolare diretta, come in diversi cantoni Svizzeri (e in molti Stati statunitensi); Pm che operano in un processo che prevede il giudice istruttore ovvero infine con il peculiare sistema di indagini e di accusa in giudizio dell'Inghilterra e del Galles.
Contrariamente a quanto spesso polemicamente si dice sulla anomalia del Pm italiano e' del tutto evidente l'estrema difficolta' di individuare un "modello di Pm" in Europa e ancor di piu' fuori dell'Europa.
4. Pm: avvocato dell'accusa e "parte imparziale"
Pm, "avvocato dell'accusa" si dice talora per sottolineare il ruolo diverso di questo magistrato rispetto al giudice. La ulteriore forzatura polemica "avvocato della polizia" e' incompatibile con il nostro sistema processuale e con i principi costituzionali.
Il Pm potrebbe anche essere definito "avvocato dell'accusa", ma si dovrebbe precisare "avvocato della pubblica accusa" e dunque con ruolo e doveri radicalmente distinti dall'"avvocato della difesa". Il Pm ha un duplice volto: costruisce e sostiene l'accusa, ma come parte pubblica ha un dovere di verita' che lo differenzia radicalmente dall'avvocato difensore.
In Italia si usa dire che il Pm e' "parte imparziale", un ossimoro, si', oggetto di polemiche, talora di sbrigativi atteggiamenti liquidatori. E' ovvio che l'"imparzialita'" del Pm si atteggia in modo ben diverso dalla imparzialita' del giudice terzo.
Se a "parte imparziale" si aggiunge pero' il qualificativo di "pubblica", allora non e' piu' un ossimoro: l'imparzialita' e', per la parte pubblica, imperativo che risulta dalle esigenze di posizione istituzionale, di professionalita' e deontologia.
L'imparzialita' del Pm si declina in modi molto diversi a seconda delle fasi dell'indagine e del processo. Il Pm deve essere "piu' imparziale" quando nella fase delle indagini preliminari e' "solo", senza il confronto con la difesa. Di qui la regola posta dall'art. 358 codice di procedura penale: "Il pubblico ministero [...] svolge altresi' accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona sottoposta alle indagini". Passo dopo passo un Pm professionalmente attrezzato deve sottoporre ad analisi critica la propria ipotesi di accusa. Al processo, nel dibattimento dinanzi al giudice, sara' accentuato il ruolo di parte per poi ritornare all'equilibrio della "parte imparziale" al momento della requisitoria finale, ove il Pm si confrontera' con il risultato del contraddittorio. E il Pm "vincera' la causa" anche quando fosse egli stesso a chiedere e ottenere l'assoluzione.
5. Processo e verita'. Parita' delle armi tra accusa e difesa
L'obiettivo del processo penale e' quello di "stabilire la verita'". La posizione della parte pubblica e' radicalmente diversa da quella della parte privata. Per il difensore, ferme le regole procedurali, unico obiettivo e insieme rigoroso obbligo deontologico e' la difesa del cliente; per il Pm, a livello di regola processuale e di obbligo deontologico, unico obbiettivo e' la ricerca della verita', anche se contrasti con la sua iniziale tesi accusatoria e si traduca in acquisizioni a favore dell'imputato.
Ma l'obbiettivita' dell'organo del Pm e' sempre in tensione con il ruolo di accusatore. La delicata posizione del Pm, parte, ma parte pubblica, rende essenziale che abbia sempre come riferimento il valore del metodo del contraddittorio e il rispetto del ruolo del difensore.
Nel processo di fronte al giudice nel dibattimento accusa e difesa concorrono nel confronto contraddittorio alla raccolta delle prove. "Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parita'" (art. 111 co. 2 Costituzione). Con questo passaggio, come abbiamo visto, a seguito delle modifiche introdotte nel 1999 e' stato "costituzionalizzato" il principio del contraddittorio, facendo riferimento inoltre al principio della cosiddetta "parita' delle armi" tra accusa e difesa.
Ma bisogna andare cauti nel trarre dal nuovo testo costituzionale conseguenze ulteriori rispetto al principio, questo si' fondamentale, dell'assunzione delle prove in contraddittorio in condizioni di parita' tra le parti, accusa e difesa. Con il nuovo art. 111 Costituzione viene giustamente valorizzato il ruolo dell'avvocato della difesa. Ma il principio di parita' non opera a tutto campo: il Pm, nella richiesta al giudice dell'indagine preliminare di emettere una misura cautelare, e' tenuto a presentare "gli elementi su cui la richiesta si fonda, nonche' tutti gli elementi a favore dell'imputato e le eventuali deduzioni e memorie difensive gia' depositate" (art. 291 codice di procedura penale). Ovviamente al difensore e' precluso rendere noti elementi a carico dell'imputato: se "rendendosi infedele ai suoi doveri professionali, arreca nocumento agli interessi della parte da lui difesa" incorre nel reato di infedele patrocinio previsto dall'art. 380 del codice penale con pena della reclusione da uno a tre anni. Il Pm parte pubblica, che all'esito del dibattimento veda non sostenibile la tesi di accusa, ha il "dovere" di chiedere l'assoluzione. La parte privata ha sempre il "dovere" di sostenere la difesa, anche di fronte a prove che possano apparire schiaccianti, scegliendo tra richiesta di assoluzione o di attenuanti nella strategia difensiva ritenuta piu' utile.
6. Separazione delle carriere
Il "protagonismo", inedito per il passato, che il Pm ha assunto nelle indagini su terrorismo, dapprima, e poi su mafia e corruzione nella politica ha aperto sin dai primi anni Ottanta del secolo scorso una riflessione critica su ruolo e responsabilita' del Pm. L'adozione nel 1989 di un codice di procedura penale di ispirazione accusatoria e la modifica adottata nel 1999 dell'art. 111 della Costituzione hanno rilanciato il dibattito sulla posizione del pubblico ministero. Dalla scelta di un processo di tipo accusatorio si e' ritenuto da taluno dovesse conseguire un mutamento radicale nella posizione del Pm.
E' bene aver presente la posizione della pubblica accusa nei diversi ordinamenti. Pur nella grande varieta' delle figure di Pm, nella maggioranza dei sistemi democratici le carriere dei pubblici ministeri sono del tutto separate da quelle dei giudici, a partire dalle modalita' di nomina. Ma altrettanto pacifico e' che in tutti questi sistemi (con un'unica isolata eccezione, quella del Portogallo, che peraltro ha posto non pochi problemi) il Pm e' soggetto, in misura piu' o meno stringente, alle direttive del governo. Pressoche' ovunque e' frequente il passaggio dalla funzione di pubblico ministero a quella di giudice (e viceversa), spesso anche nella stessa giurisdizione. Negli Stati Uniti una carriera tipica vede un avvocato essere eletto prosecutor nel distretto di uno Stato, per poi tornare magari all'esercizio dell'avvocatura, quindi essere nominato Attorney general, pubblico ministero nel sistema federale, e infine giudice a diversi livelli del sistema federale. In Europa il passaggio tra funzioni di Pm e di giudice (e viceversa) e' frequente nel sistema di qualche Land della Germania.
Giudici e Pm fanno parte di un unico corpo e di un'unica carriera oltre che in Italia anche in Francia e in Belgio, una porzione, dunque, non cosi' piccola dell'Europa. In Francia anzi si promuove, come elemento di crescita della professionalita', lo svolgere nel corso della carriera funzioni sia di giudice che di Pm. Il Conseil Superieur de la Magistrature francese opera sia in formazione plenaria che in formazioni distinte
giudici e Pm. Infatti, li' la figura del Pm, quanto a garanzie di indipedenza non e' del tutto allineata a quella del giudice per il permanere di quello che chiamano il "cordone ombelicale" tra Pm e Ministro della Giustizia. Peraltro, una serie di interventi legislativi ha progressivamente ridotto l'"influenza" del Ministro sulle indagini: puo' impartire direttive di carattere generale, ma quelle su casi specifici sono state dapprima inquadrate come direttive scritte e inserite nel fascicolo e infine ammesse solo come indicazioni in positivo per procedere ad indagini e non in negativo per non procedere.
La separazione delle carriere non e' di per se' imposta dall'adozione di un processo di tipo accusatorio, la cui caratteristica essenziale e' la regola del contradditorio come metodo per l'acquisizione della prova davanti al giudice. Nel corso degli ultimi decenni sono stati introdotti limiti e condizioni per il passaggio tra una funzione e l'altra: non piu' di un certo numero di passaggi nel corso dell'intera carriera, limitazioni territoriali e tra le funzioni civile e penale. Da ultimo, con una delle norme del 2022 delle "leggi Cartabia", il mutamento di funzioni e' consentito una sola volta nei primi nove anni di carriera, con la possibilita' di un ulteriore passaggio ma solo da giudice a Pm e con una serie di stringenti limiti e preclusioni.
In conseguenza di queste innovazioni il numero dei magistrati che mutano di funzioni si e' drasticamente ridotto (negli ultimi anni non piu' di una ventina su oltre 9.000 magistrati in servizio).
Nella scorsa legislatura era stata presentata da una associazione di avvocati, l'Unione delle Camere Penali, una Proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare sulla separazione delle carriere.
Sulla prospettiva della separazione posizioni critiche sono state espresse da numerosi costituzionalisti e anche da autorevoli avvocati penalisti. Per tutti si puo' citare un illustre professore di diritto penale che e' anche un indiscusso "principe del foro", il professor avvocato Franco Coppi.
D: Sulla separazione delle funzioni che ne pensa?
R: A parte il fatto che quando potremo permetterci il lusso di discuterne vorra' dire che tutti i problemi della giustizia sono stati risolti. Ma poi vogliamo davvero che qualcuno passi la vita ad accusare?
D: Lei no. Perche'?
R: Creeremmo degli automi. Lo scambio di esperienze aiuta a interpretare il singolo ruolo. Ho conosciuto magistrati che da giudici istruttori sono divenuti Pm e poi giudici, interpretando benissimo i vari ruoli. Ci penserei.
(Corriere della Sera, 18 febbraio 2022, p. 6).
Quella Proposta, decaduta per la fine della legislatura, e' stata poi riprodotta testualmente in tre Proposte di legge costituzionale presentate alla Camera, ma tutte sono state superate dal Disegno di legge governativo intitolato "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte Disciplinare" a firma Meloni/Nordio presentato il 13 giugno 2024 definitivamente approvato anche in seconda lettura e ora sottoposto a referendum. Nonostante nel dibattito pubblico molti continuino a parlare di "separazione delle carriere" ora questo e' un aspetto del tutto marginale in una proposta di modifica radicale del sistema costituzionale della magistratura.
(segue)
2. DOCUMENTAZIONE. IL QUESITO DEL REFERENDUM
[Dal sito del Ministero dell'Interno riprendiamo e diffondiamo]
E' stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n.31 - Serie Generale del 7 febbraio 2026 il Decreto Presidente della Repubblica che riscrive il quesito del referendum costituzionale, a seguito dell'ordinanza del 6 febbraio 2026 espressa dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte suprema di cassazione, con la seguente formula:
"Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo "Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare"?".
3. MATERIALI. ALCUNI SITI INTERNET UTILI
- "Articolo 21": www.articolo21.org
- "Associazione nazionale magistrati": www.associazionemagistrati.it
- "Associazione nazionale partigiani d'Italia": www.anpi.it
- "Comitato avvocati per il No": www.avvocatiperilno.it
- "Coordinamento per la democrazia costituzionale": www.coordinamentodemocraziacostituzionale.it
- "Critica del diritto": www.rivistacriticadeldiritto.it
- "Giuristi democratici": www.giuristidemocratici.it
- "Giustizia insieme": www.giustiziainsieme.it
- "Libera": www.libera.it
- "Liberta' e giustizia": www.libertaegiustizia.it
- "Magistratura democratica": www.magistraturademocratica.it
- "Questione giustizia": www.questionegiustizia.it
- "Societa' civile per il no nel referendum costituzionale": www.referendumgiustizia2026.it
4. SEGNALAZIONI LIBRARIE
- Nello Rossi, Armando Spataro, Le ragioni del no. La posta in gioco nel referendum costituzionale, Laterza, Bari-Roma 2026, pp. IV + 154, euro 12.
- Marco Travaglio, Perche' no, PaperFirst, Roma 2026, pp. IV + 200, euro 13. Con contributi di Gustavo Zagrebelsky e di Nicola Gratteri.
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"PREFERIREI DI NO"
Foglio per il "no" referendario alla "riforma della giustizia" Gelli-Berlusconi
Numero 35 del 22 febbraio 2026
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Difendiamo la Costituzione repubblicana, lo stato di diritto, la democrazia
Votiamo "no" al referendum del 22-23 marzo 2026
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Supplemento a "La nonviolenza e' in cammino" a cura del "Centro di ricerca per la pace, i diritti umani e la difesa della biosfera" di Viterbo (anno XXVII)
Direttore responsabile: Peppe Sini. Redazione: strada S. Barbara 9/E, 01100 Viterbo, e-mail: centropacevt at gmail.com, crpviterbo at yahoo.it, sito: https://lists.peacelink.it/nonviolenza/
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