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inquinamento atmosferico: la guida alla legislazione (a cura di PeaceLink)



La crescente attenzione sull'inquinamento atmosferico hanno indotto PeaceLink a creare un gruppo di ricerca per fornire ad amministratori, consiglieri comunali, provinciali e regionali, una base di riferimento per meglio operare e per meglio difendere ed applicare i diritti dei cittadini. Le norme che garantiscono il rispetto del diritto costituzionale alla salute dovrebbero diventare oggetto di studio anche a scuola per riunificare cultura e vita, teoria e pratica: in breve, per rendere i cittadini protagonisti, partecipi e consapevoli.

Il lavoro che segue è un primo risultato di questo gruppo di ricerca, i cui risultati saranno posti in pubblica consultazione su Internet nel sito tarantino di PeaceLink all'indirizzo www.taras.it
Su questo sito già da ora i cittadini possono consultare un dossier che contiene una guida alla lettura dei dati ambientali.


RAPPORTO DEL GRUPPO DI RICERCA

L’adozione di provvedimenti in materia di inquinamento ambientale rappresenta il momento finale di un’attività che si articola nella raccolta dei dati e nel confronto tra i dati raccolti e valori fissati da disposizioni normative.
Difatti, è facile rilevare che l’allarme inquinamento consegue al raffronto tra valori numerici: quelli relativi agli inquinanti rilevati in un dato giorno in una data zona della città, e quelli denominati di “attenzione” e di “allarme”.
Tutto ciò trova fondamento in precise disposizioni normative.
In primo luogo, i valori numerici indicati come “di attenzione” e “di allarme” sono quelli stabiliti nella Tabella 1 dell’allegato 1 del Decreto del Ministro dell’ambiente  di concerto con il Ministro della Sanità  15 aprile 1994.
Sul punto v’è da premettere che questo Decreto è stato emanato in attuazione del Decreto del Presidente della Repubblica n.203/1988  ad oggi, ed in attesa dell’attuazione del decreto legislativo n.351/1999, il testo normativo principale in materia di emissioni inquinanti  e del Decreto del Ministero dell’ambiente, di concerto con il Ministro della Sanità, 20 maggio 1991.
In particolare, gli articoli 3 e 4 di tale DPR demandano al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro dell’ambiente
- la fissazione e l’aggiornamento di valori limite e valori guida di qualità dell’aria (Art.3 comma 1, competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri che fissa ed aggiorna tali valori con decreto, su proposta del Ministro dell’ambiente, di concerto con i Ministri della sanità e dell’industria, del commercio e dell’artigianato);
- la fissazione e l’aggiornamento delle linee guida per il contenimento delle emissioni e dei valori minimi e massimi di emissione (Art.3 comma 2, competenza del Ministro dell’ambiente di concerto con i Ministri della sanità e dell’industria, del commercio e dell’artigianato, sentita la conferenza dei presidenti delle giunte regionali).
Fatta questa premessa, i livelli di attenzione e di allarme rappresentano punti di riferimento importantissimi per l’adozione di provvedimenti atti a prevenire episodi acuti di inquinamento atmosferico (Articolo 1 DM 15 aprile 1994).
Inoltre, tali livelli sono soggetti ad adeguamenti: secondo quanto dispone l’articolo 6 del DM citato, il Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro della sanità, aggiorna entro il 30 settembre di ogni anno i livelli di attenzione e di allarme.
Cosicché, mentre i livelli di attenzione e di allarme sono soggetti ad aggiornamenti annuali, non lo sono i concetti di stato di attenzione e di stato di allarme, poiché individuati in relazione ai primi.
Difatti,
- per stato di attenzione si intende una situazione di inquinamento atmosferico che, se persistente, determina il rischio che si raggiunga lo stato di allarme;
- per stato di allarme si intende una situazione di inquinamento atmosferico suscettibile di determinare una condizione di rischio ambientale e sanitario.
I livelli di attenzione e di allarme sono definiti come le concentrazioni di inquinanti atmosferici che determinano lo stato di attenzione e di allarme. In particolare, lo stato di attenzione e di allarme vengono di norma raggiunti quando, al termine del ciclo di monitoraggio, si rileva il superamento per uno o più inquinanti, dei rispettivi livelli di attenzione e di allarme.
Com’è di tutta evidenza, dal combinato disposto degli articoli 2 e 4 comma 3 del DMA 15 aprile 1994, si desume che la verifica in ordine alla presenza nell’aria di fattori inquinanti in misura superiore ai limiti stabiliti dallo stesso DM determina uno stato di attenzione ovvero uno stato di allarme con la conseguente adozione, da parte dell’autorità competente, di provvedimenti atti a far rientrare nella norma i valori stessi.
Cosicché, nel solco tracciato dal DPR n.203/1988, il riferimento normativo principale è dato dal DMA 15 aprile 1994 i cui allegati fissano, ad oggi, i valori definiti in termini di “livello di attenzione” e “livello di allarme”.
Finora si sono esaminate le fonti normative statali: v’è da rilevare che la Regione svolge un ruolo di grande importanza nella determinazione di valori limite di qualità dell’aria e di valori di emissione. (cfr. Legge regionale Puglia n.7/1999)
Difatti, a norma 4 del DPR n.203/1988, è di competenza delle Regioni:
- la fissazione di valori limite di qualità dell’aria, compresi tra i valori limite e i valori guida ove determinati dallo Stato, nell’ambito dei piani di conservazione per zone specifiche nelle quali ritengono necessario limitare o prevenire un aumento dell’inquinamento dell’aria derivante da sviluppi urbani o industriali (lettera b);
- la fissazione di valori guida della qualità dell’aria coincidenti o compresi nei valori guida, ovvero ad essi inferiori, nell’ambito dei piani di protezione ambientale per zone determinate, nelle quali è necessario assicurare una speciale protezione dell’ambiente (lettera c);
- la fissazione dei valori delle emissioni di impianti, sulla base della migliore tecnologia disponibile e tenendo conto delle linee guida fissate dallo Stato e dei relativi valori di emissione (lettera d);
- la fissazione, per zone particolarmente inquinate o per specifiche esigenze di tutela ambientale, nell’ambito dei piani di rilevamento, prevenzione, conservazione e risanamento del proprio territorio, di valori limite delle emissioni più restrittivi dei valori minimi di emissione definiti nelle linee guida (lettera e).
Com’è di tutta evidenza, in tal modo il legislatore nazionale ha ampliato i poteri delle Regioni, stabilendo che le stesse  prendendo in considerazione situazioni caratterizzate da particolare rischio ambientale  possano ridurre i valori guida rispetto a quelli stabiliti dalla legislazione nazionale ovvero valori limite delle emissioni più restrittivi rispetto a quelli stabiliti in applicazione delle linee guida.
Per dare attuazione al DPR n.203/1988  nella parte relativa alle competenze delle Regioni  è intervenuto il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 21 luglio 1989 che si propone di fissare criteri di indirizzo e coordinamento nelle attività amministrative delle Regioni, al fine di stabilire una uniformità dell’azione amministrativa in materia di inquinamento atmosferico.
Sul punto, è interessante rilevare che le competenze regionali sono ribadite dalla legge Regione Puglia n.17/2000 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi in materia di tutela ambientale), in particolare dall’articolo 15.
Anche la raccolta dei dati è soggetta a disciplina normativa.
Difatti, viene facile domandarsi: come si giunge a dire che quel giorno a quella data ora in una certa zona della città si è registrata la presenza di  ad esempio  biossido di azoto in misura superiore al valore fissato come “livello di attenzione”?
Questo accade grazie al sistema di monitoraggio, disciplinato dal Decreto Ministeriale 20 maggio 1991
Questo decreto, che  tra le altre  ha la finalità di definire i criteri per la raccolta dei dati inerenti la qualità dell’aria (Articolo 1 comma 1), stabilisce che i sistemi di rilevamento devono essere progettati e realizzati secondo criteri indicati in allegato al decreto stesso (Art.5), giungendo a prevedere la istituzione, con decreto del Ministero dell’ambiente, di una commissione tecnico  scientifica per l’aggiornamento normativo e tecnologico delle reti e di altri sistemi di rilevamento (Art.6).
Inoltre, lo stesso decreto ha istituito il censimento dei sistemi di rilevamento, obbligando tutti i soggetti pubblici e privati titolari di sistemi di rilevamento della qualità dell’aria a comunicare ai Ministeri dell’ambiente e della sanità ed alla regione la scheda di identificazione del sistema (Art.3).
La rete di monitoraggio della qualità dell’aria è articolata, a livello nazionale  S.I.N.A., Servizio informativo nazionale ambientale, istituito dalla legge n.305/1989, regionale e provinciale.
Tra i compiti del S.I.N.A. vi sono quelli di individuare le cause degli inquinamenti, la loro misura, la dinamica dei fenomeni di dispersione degli inquinanti, anche ai fini della definizione degli standard di qualità.
A livello nazionale le competenze relative al S.I.N.A. sono affidate all'A.N.P.A..
A livello locale analoghe funzioni dovrebbero essere svolte dalle A.R.P.A., anche attraverso le loro articolazioni provinciali. Per la Puglia, l’A.R.P.A. è disciplinata dalla legge regionale 6/1999
Il D.M.A. 20/5/1991 dà ampio rilievo al livello provinciale del sistema di monitoraggio, cui sono affidati i compiti di gestione tecnico-operativa delle reti pubbliche, la supervisione dei sistemi di rilevamento, la valutazione igienico-sanitaria dei dati (art.7 comma 2).
In questo quadro si nota l'assenza di un livello comunale di rilevamento, a causa delle scelte del D.P.R. 203/88 che ha notevolmente ridimensionato le competenze dei comuni in materia di inquinamento atmosferico, limitandole al controllo di specifiche fonti di inquinamento (impianti termici di uso civile e circolazione di autoveicoli).
 I Comuni possono però istituire propri sistemi di monitoraggio sia per delega di competenze, costituendo uno snodo essenziale delle reti regionali e provinciali, sia in relazione alle proprie competenze sulla circolazione degli autoveicoli.
Il d.lgs.285/92, infatti, consente ai comuni di istituire reti per il monitoraggio della qualità dell'aria per raccogliere dati ai fini dell'adozione di piani del traffico e l'eventuale adozione di misure straordinarie per fronteggiare l'inquinamento
Sul punto, giova rilevare che i “Criteri ambientali e sanitari in base ai quali i sindaci adottano le misure di limitazione della circolazione” sono stati fissati con Decreto del Ministro dell’ambiente 23 ottobre 1998, di concerto con il Ministro della Sanità.
Per concludere, v’è da rilevare che il Decreto legislativo n.351/1999 si propone di riordinare l’intera materia della valutazione e della gestione della qualità dell’aria, in attuazione della direttiva 96/62/CE.
Peraltro, la norma dell’articolo 4 del suddetto decreto  rubricata “Valori limite, soglie di allarme e valori obiettivo”, prevede la emanazione di Decreti Ministeriali la cui entrata in vigore  secondo quanto stabilito dall’articolo 13  determinerà l’abrogazione della disciplina sin qui esaminata.

- Gruppo di Ricerca di PeaceLink su Diritto e Ambiente -


Il gruppo di ricerca è formato da:
Ilaria Leoni - avvocato - ilaleoni@libero.it
Giovanni Fiorino - avvocato - gifiorino@libero.it
Alessandro Marescotti - insegnante - a.marescotti@peacelink.it