TuttoscuolaNEWS n. 94 - Speciale riforma

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N. 94, 14 marzo 2003

Speciale Riforma Moratti


SOMMARIO

1. Riforma: il cammino a ostacoli che attende il ministro Moratti
2. L'agenda della riforma/1: un piano finanziario entro 90 giorni
3. L'agenda della riforma/2: le norme attuative da mettere in fila
4. La prima tappa a settembre per un milione di alunni
5. Prima di tutto gli anticipi/1: nella primaria per 89 mila bambini
6. Prima di tutto gli anticipi/2: nella scuola  dell'infanzia  per  91
mila bambini
7. Obbligo scolastico: s'accorcia o si allunga?
8. Istruzione e formazione professionale: un matrimonio difficile



1. Riforma: il cammino a ostacoli che attende il ministro Moratti

Ora c'e' la legge. Manca la riforma. La concessione  della  delega  al
ministro da parte del Parlamento e' solo l'inizio di un  percorso  che
durera' alcuni anni, e che  rischia  di  incontrare  ostacoli  a  ogni
curva. Capito' anche all'Ulivo che, dopo un lungo e  travagliato  iter
parlamentare, varo' la riforma dei cicli, ma non riusci', in un anno e
mezzo, a farla decollare.
Per il ministro Moratti questo e' forse  il  momento  piu'  difficile:
tradurre   in  norme  di  attuazione  la  riforma  e  farla  camminare
effettivamente non e' cosa di poco conto. Ma il conto alla rovescia e'
cominciato: si dovrebbe partire gia' dal  prossimo  settembre  con  la
scuola dell'infanzia e i primi due anni dell'elementare. Tra  meno  di
180 giorni quindi la nuova scuola dovrebbe essere realta' per oltre un
milione di alunni, 100 mila docenti, in circa 8 mila scuole.
Quali le tappe per arrivare all'operativita' della legge?
Sono almeno due i percorsi da battere: il piano finanziario  (con  ben
11 aree di intervento) e  le  norme  attuative  (decreti  legislativi,
regolamenti di attuazione e decreti ministeriali). Il  perfezionamento
delle norme richiede autorizzazioni e pareri da ottenere da  parte  di
vari   soggetti  istituzionali  (Conferenza  unificata  Stato-Regioni,
Consiglio dei Ministri, Consiglio nazionale della pubblica istruzione,
Commissioni parlamentari, Consiglio di Stato, Corte dei Conti, etc).
Vediamo in dettaglio l'agenda della riforma e le possibili insidie che
il ministero  dovra'  fronteggiare.  Tenendo  presente  che  la  legge
approvata e' di principio e le norme  attuative  della  delega  devono
costruire    l'îarchitetturaî   del  nuovo  sistema  di  istruzione  e
formazione.    La  parte  tecnica  relativa  ai  contenuti,  ai  nuovi
curricoli, ai nuovi orari di lezione,  al  portfolio,  ai  laboratori,
etc, rappresentera' invece un  ulteriore  fronte  di  intervento,  sul
quale il ministero dell'istruzione ha gia' diffuso dei  documenti  (le
ìindicazioni  nazionaliî  per  la  scuola  dell'infanzia,  primaria  e
secondaria di I grado). La partita insomma e' solo alle prime battute,
e molti sono i nodi ancora da sciogliere.


2. L'agenda della riforma/1: un piano finanziario entro 90 giorni

Il piano programmatico finanziario  va  predisposto  entro  90  giorni
dall'entrata in vigore della legge, e, dopo  aver  acquisito  l'intesa
con la Conferenza unificata Stato-Regioni (e non  sara'  un  passaggio
facile), deve essere approvato in Consiglio dei Ministri (anche questo
un    passaggio   per  nulla  formale,  si  ricordi  quanto  accaduto
quest'estate per la  sperimentazione  nella  scuola  dell'infanzia  ed
elementare).  Agli  oneri  quantificati  nel  piano  programmatico  si
provvedera'  ìcompatibilmente  con  i  vincoli  di  finanza  pubblica,
mediante    finanziamenti   da   iscrivere  annualmente  nella  legge
finanziariaî (art. 7 c. 6). Occorreranno parecchi milioni di euro,  da
impegnare in un arco almeno quinquennale, per dare attuazione ad  ogni
aspetto della riforma attraverso successive  leggi  di  finanziamento.
Poiche' la manovra  2003  non  contiene  alcun  stanziamento,  non  e'
difficile prevedere che aspetti significativi potranno essere  attuati
solo dall'anno scolastico 2004-2005.
Ma quante sono le aree  di  intervento  per  nuovi  finanziamenti  che
derivano dalla legge? Almeno 11. Eccole:

Piano programmatico di interventi finanziari per
- la riforma degli ordinamenti e degli interventi connessi con la loro
attuazione
- lo sviluppo e la  valorizzazione  dell'autonomia  delle  istituzioni
scolastiche
- l'istituzione del Servizio  nazionale  di  valutazione  del  sistema
scolastico
- lo sviluppo delle tecnologie multimediali e  della  alfabetizzazione
nelle tecnologie informatiche
-    lo    sviluppo   dell'attivita'   motoria  e  delle  competenze
ludico-sportive degli studenti
- la valorizzazione professionale del personale docente;
- le iniziative di formazione iniziale e continua del personale;
- il concorso al rimborso delle spese di  autoaggiornamento  sostenute
dai docenti
- la valorizzazione professionale del personale ATA)
- gli interventi di orientamento contro la dispersione scolastica
- gli interventi per lo sviluppo dell'istruzione e formazione  tecnica
superiore
- gli interventi per l'educazione degli adulti
-    gli   interventi  di  adeguamento  delle  strutture  di  edilizia
scolastica.


3. L'agenda della riforma/2: le norme attuative da mettere in fila

Contemporaneamente al piano finanziario  dovranno  essere  predisposti
anche i decreti legislativi per far partire  la  riforma  a  settembre
(prime   due  classi  della  primaria).  Dovranno  essere  sentiti  il
Consiglio nazionale della pubblica istruzione, la Conferenza unificata
Stato-Regioni e, infine, le Commissioni parlamentari.
Se si corre,  i  decreti  potrebbero  essere  varati  anch'essi  prima
dell'estate.
Poi,    nei  mesi  successivi,  sara'  la  volta  dei  Regolamenti  di
attuazione, dai contenuti piu' concreti e operativi,  da  far  passare
anch'essi al vaglio consultivo degli organismi sopra  richiamati,  con
l'aggiunta di un passaggio al Consiglio di  Stato  e  all'approvazione
finale della Corte dei Conti.
A seguire, infine, i decreti ministeriali  di  applicazione.  Un  iter
articolato e complesso, e con tempi difficilmente comprimibili.

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4. La prima tappa a settembre per un milione di alunni

Piu' di un milione di scolari delle  prime  due  classi  della  scuola
primaria a settembre daranno  il  via,  con  ogni  probabilita',  alla
riforma varata definitivamente  dal  Senato.  Questo  se  il  ministro
Moratti riuscira' nell'intento di far approvare i provvedimenti minimi
necessari per questa partenza parziale della riforma.
Tanti sono infatti gli alunni previsti (e attesi con gli anticipi)  in
prima e seconda classe della  nuova  scuola  primaria  (ex-elementare)
statale: 550 mila in prima (di cui 60-70 mila in anticipo),  500  mila
in seconda. A questi vanno aggiunti altri 60 mila di scuola paritaria.
Saranno coinvolte piu' di 53 mila classi di scuola primaria e quasi  2
mila    di  scuole  paritarie,  distribuite  in  circa  16.250  plessi
scolastici    statali    e    1.330    paritari    (
http://www.tuttoscuola.com/ts_news_94-1.doc ).
Dirigenti scolastici e  collegi  dei  docenti  saranno  coinvolti  nel
processo    graduale    di    riforma    che,   per   gli   aspetti
organizzativo-gestionali e di programmazione, riguardera' poco meno di
6 mila istituzioni scolastiche statali (circoli didattici  e  istituti
comprensivi) e meno di 2 mila paritarie. Oltre 100 mila i docenti  che
si troveranno per primi ad applicare la riforma sin dal prossimo  anno
scolastico.
Con la riforma c'e' anche il problema dei libri di testo da  cambiare,
ma per settembre non vi sara' ancora alcun cambiamento editoriale. Gli
insegnanti nei prossimi mesi  sceglieranno  solamente  per  la  classe
prima, in quanto il testo per la seconda classe restera'  quello  gia'
adottato lo scorso anno.
Dal 2004 le adozioni riguarderanno invece libri  di  nuova  produzione
editoriale che saranno adottati per la prima classe  (che  fa  vita  a
se', come primo anno della primaria) e per la seconda e  terza  classe
(che formano il primo periodo biennale della scuola primaria).


5. Prima di tutto gli anticipi/1: nella primaria per 89 mila bambini

Nella legge di  riforma  l'unica  norma  immediatamente  operativa  e'
quella degli  anticipi  di  iscrizione,  mentre  per  tutto  il  resto
occorrera' attendere i decreti legislativi delegati.
Come annunciato dal ministro, verranno riaperte le iscrizioni con  una
nuova circolare che, con tutta probabilita', verra' emanata non appena
la legge di riforma sara' pubblicata in Gazzetta Ufficiale.
Per circa 180 mila famiglie italiane che hanno  figli  che  compiranno
l'eta' di tre o sei anni entro il 28 febbraio 2004 si apre un dilemma:
approfittare della possibilita' offerta dalla legge oppure  continuare
a seguire i tempi d'iscrizione canonici (a tre anni nella materna e  a
sei nella primaria)?
Degli 89 mila potenziali anticipatari  per  la  scuola  primaria,  una
quota di circa 6 mila bambini scegliera' la  scuola  paritaria  e  gli
altri 83 mila la statale. Di questi ultimi un certa  quota,  difficile
da quantificare (10 mila? 13 mila?), e' gia' stata iscritta  in  barba
alle disposizioni, confidando nell'approvazione della legge.  Per  gli
altri 70-73 mila che restano e' l'ora della scelta.
Data l'assoluta novita' di questo istituto normativo dell'anticipo, e'
difficile    prevedere   il   livello  di  adesione  delle  famiglie.
Probabilmente per questo primo anno  potra'  esserci  un'adesione  del
60-70%    (risorse   finanziarie   permettendo),  mentre  negli  anni
successivi, superata la condizione di straordinarieta',  la  decisione
potrebbe gradualmente rientrare nelle scelte ordinarie della  famiglia
italiana.
Cio'   potrebbe  significare  che  ìl'onda  anomalaî  degli  anticipi,
anziche' essere frantumata in due anni, potrebbe protrarsi  per  altri
due o tre anni  con  effetti  meno  dirompenti  sugli  organici  delle
classi.
In Europa ( http://www.tuttoscuola.com/ts_news_94-2.doc ) l'Italia non
e' sola nell'anticipo,  perche'  l'obbligo  comincia  a  quattro  anni
nell'Irlanda del Nord, nei Paesi Bassi e in Lussemburgo, a  cinque  in
Inghilterra e in Scozia, a cinque anni e mezzo in Grecia.  Di  diversa
idea i paesi scandinavi, nei quali l'obbligo inizia tra i sei  anni  e
mezzo e i sette.


6. Prima di tutto gli anticipi/2: nella scuola  dell'infanzia  per  91
mila bambini

Nove bambini su cento trovano attualmente posto  all'asilo  nido.  Gli
altri 91 stanno a casa, seguiti, se i genitori sono al  lavoro,  dalla
baby sitter, dalla nonna, da altri familiari.
Gli asili nido in Italia, pubblici e privati, secondo  un'indagine  di
tre anni fa, erano poco piu' di 3 mila con una potenzialita' ricettiva
di circa 130 mila posti (i bambini in eta' zero-due anni sono piu'  di
un milione e mezzo). Ma sembra che l'attenzione verso questa fascia di
eta'    stia   crescendo:  la  legge  finanziaria  2003  ha  previsto
finanziamenti per gli asili nido, la Finanziaria 2002  un  sostegno  a
favore dei mini-nido in azienda, la riforma Moratti apre  con  cautela
le scuole dell'infanzia ai piccoli di eta' inferiore ai tre anni.
Sono circa 91 mila i  bambini  che  compiono  tre  anni  entro  il  28
febbraio 2004 e che potrebbero sfruttare la possibilita' offerta dalla
legge di entrare anzitempo nella  scuola  dell'infanzia.  Ma  e'  bene
ricordare che,  a  differenza  dell'anticipo  nella  scuola  primaria,
questo della scuola dell'infanzia e' sperimentale e  non  garantito  a
tutti. Occorre, comunque,  il  preventivo  benestare  dei  Comuni  che
debbono fare i conti con i limiti  posti  alla  finanza  comunale  dal
patto di stabilita'.
Se questo primo esperimento  di  anticipo  funzionera',  nel  2004  la
possibilita'   di  anticipare  l'ingresso  alla  scuola  dell'infanzia
potrebbe essere estesa ai nati a tutto il 30 aprile  (circa  182  mila
bambini).
Se cio' non si verifichera', potrebbero esserci contraccolpi  negativi
sugli organici  della  scuola  dell'infanzia,  in  quanto  il  ridotto
ingresso non  compenserebbe  la  consistente  uscita  di  bambini  che
entreranno in anticipo nella scuola primaria.

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7. Obbligo scolastico: s'accorcia o si allunga?

L'ultimo comma della legge di riforma prevede che la legge  n.  9  del
1999, che aveva innalzato in via transitoria l'obbligo  scolastico  di
un anno (da otto a nove anni) e - a  seguito  dell'entrata  in  vigore
della legge di riforma n. 30/2000, anch'essa cancellata -  fino  a  10
anni, e' abrogata. Da qui l'accusa  di  parte  dell'opposizione  e  di
alcuni sindacati che la riforma ha fatto un passo indietro, abbassando
l'obbligo scolastico di un anno.
Ma cosa dice il testo  di  legge?  Dispone  che  l'obbligo  scolastico
previsto dalla Costituzione venga ridefinito e ampliato (art. 2, comma
1, lettera c) e che il diritto-dovere all'istruzione e alla formazione
abbia una durata di almeno dodici anni (art. 2, comma 1,  lettera  c).
Nel medesimo testo si prevede che tale  dovere  venga  sanzionato  per
legge in caso di inadempimento.
Cambia    dunque    la   terminologia:   l'îobbligoî  viene  definito
ìdiritto-dovereî. Cambia  anche  la  durata:  gli  attuali  nove  anni
diventeranno gradualmente dodici.
Il nuovo itinerario scolastico e formativo  si  snodera'  inizialmente
nel sistema d'istruzione (primo ciclo, fino alla terza media),  e  poi
nel secondo ciclo con la scelta di proseguire nel sistema d'istruzione
di uno degli otto licei previsti oppure nell'istruzione  e  formazione
professionale regionale. Totale almeno dodici  anni,  con  uscita  dal
diritto-dovere a 18 anni o  con  il  conseguimento  di  una  qualifica
professionale.
E' fondata pero' la preoccupazione che, se i decreti  legislativi  non
dovessero sanare subito il vuoto delle  leggi  abrogate,  si  potrebbe
determinare un ritorno all'obbligo scolastico di soli 8 anni,  per  lo
meno nel prossimo anno scolastico.


8. Istruzione e formazione professionale: un matrimonio difficile

Uno degli aspetti dirompenti della riforma e'  certamente  quello  del
nuovo sistema di istruzione e formazione professionale, seconda  gamba
del ciclo superiore del sistema educativo nazionale.
Il drastico  cambiamento,  prima  ancora  che  effetto  della  riforma
Moratti, e' conseguenza della modifica  costituzionale  dell'art.  117
votata dal precedente Parlamento e confermata dal referendum  popolare
dell'ottobre 2001.
Gli attuali istituti  professionali  statali  dovrebbero  passare  nel
nuovo sistema di istruzione e formazione professionale  di  competenza
regionale.
Attualmente    i  professionali  statali  accolgono  quasi  un  quarto
dell'intera    popolazione   studentesca  delle  superiori:  560  mila
studenti, distribuiti in 480  istituti,  differenziati  in  almeno  14
indirizzi.
Vi insegnano 54.772 docenti statali che, in mancanza di garanzie sulla
conservazione delle attuali condizioni di stato  giuridico,  avrebbero
gia' la valigia pronta per passare sul treno nazionale dei licei e non
passare alle dipendenze delle Regioni.
Nelle grandi manovre in corso  per  definire  il  sistema  dei  licei,
sembra esserci la voglia di recuperare  nel  liceo  tecnologico  e  in
quello economico molto ìpatrimonio  di  famigliaî  (cioe'  gran  parte
dell'istruzione professionale e di quella tecnica).
Nel nuovo sistema  regionale  dovrebbe  entrare  anche  la  formazione
professionale, gia' di livello regionale e a  gestione  mista  (se  ne
occupano piu' di 14 tipologie di enti) che accoglie  annualmente,  per
la formazione professionale di base, circa 108 mila ragazzi che escono
dalla scuola dell'obbligo.
Portare a sistema la nuova istruzione e formazione professionale sara'
difficile e complesso, a cominciare dalla necessaria trattativa che lo
Stato  dovra'  avviare  con  le  Regioni,  alcune  delle  quali  (come
l'Emilia-Romagna) hanno gia' alzato il tiro in materia, ad esempio, di
diritto-dovere    dei  ragazzi  (l'ex-obbligo)  che  dovrebbe  trovare
adempimento in questo secondo canale.
Si tratta di una questione cruciale, perche' l'ipotizzata possibilita'
di cambiare indirizzo e di consentire i passaggi dal sistema dei licei
al    sistema  dell'istruzione  e  della  formazione  professionale  e
viceversa potra' essere rispettata solo se i due sistemi  avranno  una
pari dignita' di contenuto.

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