nuovi percorsi sul suolo ( per non consumarlo )

["ANDREA AGOSTINI" <lonanoda at tin.it>]

da Eddyburg

 

Germania. Nuovi "percorsi" sul suolo
Data di pubblicazione: 17.10.2010

Autore: Frisch, Georg Josef

Luci e ombre delle politiche di contenimento del consumo di suolo in
Germania, in un articolo scritto per eddyburg.

Qui di seguito è riportato il testo senza le note, le tabelle e la
bibliografia. La versione completa, in formato .pdf, è scaricabile in calce.

1. L'obiettivo 30 ettari
Il contenimento dell'occupazione di suolo per fini urbani e il rafforzamento
delle strategie di riqualificazione della città esistente sono da tempo
entrati fra gli obiettivi della legislazione urbanistica e dei documenti di
pianificazione a livello europeo e dei singoli stati membri. Come è noto,
nella lotta all'inarrestabile espansione delle città, si è distinta
soprattutto la Germania con una vasta gamma di strumenti diversi: oltre a
quelli di esclusiva natura legislativa si sono messi a punto strumenti di
carattere fiscale ed economico, di comunicazione e di ricerca . Il carattere
distintivo delle politiche tedesche è però la definizione di un obiettivo
quantitativo rispetto al quale misurare l'efficacia delle strategie
adottate. Questo approccio ha portato ad alcune innovazioni rilevanti nelle
pratiche di pianificazione, arricchendo il discorso tradizionale con
concetti nuovi di management e di comunicazione.

La necessità di invertire, o almeno mitigare, la tendenza all'espansione
urbana è stata riconosciuta, per la prima volta, dal governo tedesco nel
1985 nell'ambito della formulazione dei principi di tutela del suolo. Solo
tredici anni dopo l'allora ministro per l'ambiente Angela Merkel (CDU) si
era però posto l'obbiettivo di disgiungere in modo duraturo lo sviluppo
economico dall'occupazione di suolo. Fu allora fissata la soglia di 30
ettari al giorno (pari a un quarto della tendenza allora in atto), alla
quale limitare l'aumento di aree per insediamenti e mobilità entro il 2020.
Successivamente, l'obiettivo 30 ettari è stato ripreso dai governi
rosso-verdi all'interno della strategia per uno sviluppo sostenibile
(Bundesregierung, 2002) e da tutti gli altri governi che si sono succeduti .
Nonostante si tratti di un obiettivo piuttosto impegnativo, da subito molte
voci autorevoli lo hanno considerato soltanto una meta intermedia e si sono
espressi a favore di una crescita zero nel lungo periodo (Consiglio degli
esperti per le problematiche ambientali, Consiglio per lo sviluppo
sostenibile, Enquete-Kommission).
Ancora più rigorose erano le richieste delle associazioni ambientaliste
BUND, DNR e NABU. Le associazioni chiedevano già dieci anni fa una
progressiva riduzione delle aree fino a zero ettari nel 2010 (NABU, 2002). L'alleanza
per la tutela dell'ambiente e della natura, invece, reclamava la necessità
di trovare strumenti per realizzare "un'economia di rotazione": per ogni
nuova occupazione di suolo si sarebbe dovuta naturalizzare una superficie
equivalente da un'altra parte (BUND, 2004).

Anche a livello dei singoli Länder è stato riconosciuto il problema della
progressiva occupazione di suolo e sono state prese misure per la sua
riduzione. Hanno funzionato come battistrada la Baviera con il "patto per il
risparmio delle aree" e il Baden-Württemberg attraverso la tutela degli
spazi aperti e dei suoli agricoli.

Come è dunque evidente, in Germania lo sforzo sul piano legislativo e
programmatico, a tutti i livelli di governo, è stato notevole e va ben oltre
lo slogan dei 30 ettari al giorno. I dati pubblicati nel marzo 2010 da parte
dall'ufficio statistico federale inchiodano però le politiche alla loro
efficacia: assolutamente deludente.

2. Le politiche sono efficaci?
Nel quadriennio dal 2005 al 2008 l'occupazione di suolo per fini urbani in
Germania è aumentata del 3,3% circa, per una superficie pari a 1.516 kmq.
Questo incremento equivale a una crescita di 104 ettari al giorno. Nei
quattro anni precedenti (2001 - 2004) si attestava ancora a 115 ha. Se si
può dunque registrare una flessione nella dinamica di occupazione di suolo,
altrettanto evidente risulta la distanza dall'obiettivo 30 ettari.
L'analisi della serie storica dei dati dimostra chiaramente le tendenze in
atto: il territorio urbano è in continua crescita e ha ormai superato la
soglia del 13% della superficie nazionale. Si espande anche il territorio
naturale che ormai occupa un terzo esatto del territorio complessivo. Il
perdente risulta essere, invece, il territorio agricolo, orientato a finire
sotto la soglia del 50%. Il suolo occupato per fini urbani non può, però,
essere equiparato al suolo impermeabilizzato. Il "suolo urbano" include,
infatti, anche una notevole quantità di superficie non edificata e non
impermeabilizzata. Si tratta, ovviamente, delle aree di pertinenza degli
edifici non sempre e non necessariamente lastricate. Ma si tratta
soprattutto delle superfici per usi ricreativi, parchi urbani e impianti
sportivi che, secondo gli ultimi dati disponibili, ammontano all'8% della
superficie urbana in Germania. Nell'arco temporale dal 2005 al 2008 hanno
contribuito in maniera decisiva all'aumento dell'occupazione di suolo: 45
ettari al giorno sul totale di 104.
Nell'insieme, la dinamica che sta alla base delle trasformazioni degli usi
del suolo può essere letta studiando gli incrementi percentuali dei tre
territori, quello urbano, quello agricolo e quello naturale. Dai tassi di
crescita risulta chiaramente come essi siano sempre positivi, per quanto
riguarda il territorio urbano, ma decrescenti negli ultimi tre quadrienni.

Nel territorio agricolo sono costantemente negativi e di grandezza
variabile, soprattutto in funzione dell'avanzamento del territorio naturale.
Oltre che da parte dagli usi urbani, il territorio agricolo sembra dunque
subire una pressione anche da parte del territorio naturale. Anche in
Germania si avvertono dunque fenomeni di abbandono degli spazi dell'agricoltura,
a partire da quelli meno accessibili e meno redditizi, e un conseguente
avanzamento della superficie arbustiva e boscata.

Ciò che qui ci interessa di più sono però i fenomeni legati al consumo di
suolo urbano. Come si è visto, la progressiva urbanizzazione continua con
tassi molto elevati anche se, lentamente calanti. È difficile capire se ciò
sia dovuto a una progressiva presa di conoscenza del problema, alle
politiche messe in campo finora oppure se sia semplicemente riconducibile
alle fasi del ciclo economico. Certo è che la tendenza in atto non basta a
raggiungere l'obiettivo dei 30 ettari al giorno entro il 2020 .

È opinione diffusa che la difficoltà a contenere l'espansione urbana sia
legata soprattutto alla tipologia insediativa della casetta unifamiliare,
parte essenziale del sogno tedesco di progresso, che si vedrebbe minacciato
da politiche di contenimento urbano. I dati recenti sembrano però smentire
quest'ipotesi.Nel quadriennio dal 2005 al 2008, la crescita del suolo
edificato per usi civili ammonta ad appena il 29% dell'incremento
complessivo della superficie urbana (437 km2 su 1.516 km2) mentre risultano
determinanti gli incrementi delle superfici per la ricreazione (656 km2) e
per la mobilità (328 km2). Se nel quadriennio precedente (2001-2004) la
superficie edificata, sia residenziale che produttiva, costituisce ancora
più della metà dell'incremento complessivo e un ulteriore 20% deriva dalla
costruzione di strade, dal 2005 al 2008 prevalgono gli usi di verde urbano
(35%), di verde sportivo (7,8%), di superfici per la mobilità diverse dalle
strade (interporti, porti, scali ferroviari, eccetera, pari al 16,1%).
Insomma, nell'ultimo quadriennio il nuovo impegno di suolo per edifici e
strade pesa appena il 38% sulla crescita complessiva delle superfici urbane,
mentre aumenta notevolmente il fabbisogno di spazio per aree a verde
attrezzato e per le funzioni della mobilità diverse dalle strade,
raggruppabili nel termine di logistica. Ne emerge così una nuova e diversa
struttura della crescita urbana.

3. Cooperare, gestire, comunicare
Da tempo la comunità scientifica è consapevole della necessità di
sperimentare nuove strade di fronte ai cambiamenti strutturali in atto. In
Germania, le linee di ricerca più fertili nel campo delle politiche
urbanistiche di contenimento del consumo di suolo sono riconducibili ai
concetti di cooperazione, management e comunicazione.
Alla cooperazione nei processi di piano spetta un ruolo particolare nella
ricerca di maggiore efficacia delle politiche di riduzione del consumo di
suolo. La cooperazione può riguardare ambiti istituzionalmente definiti (per
esempio le regioni) oppure può essere limitata a insiemi di comuni, riuniti
ad hoc, per affrontare problemi specifici. In Germania, la cooperazione
intercomunale non è nuova e avviene, di norma, nella forma di associazioni
fra comuni. Come anche in Italia, le associazioni vertono generalmente sulla
fornitura di servizi di base ma possono essere investite anche dalle
competenze di pianificazione urbanistica. La differenza fra cooperazione
intercomunale e cooperazione regionale sta nel fatto che la prima è
volontaria ed è limitata ad attori accomunati soltanto da fattori di
vicinanza, mentre la seconda è istituzionalizzata e riguarda attori legati
anche da aspetti funzionali (Fürst e Knieling in ARL, 2005). Essa trova la
sua principale applicazione nella formazione del piano regionale. Il sistema
di pianificazione assegna, in Germania, al piano regionale il ruolo di
indirizzo della struttura insediativa che viene poi concretamente disegnata
al livello locale (comunale o intercomunale) attraverso gli strumenti
urbanistici di destinazione d'uso dei suoli. In questo quadro, la
pianificazione regionale detiene un ruolo centrale nella promozione dello
sviluppo insediativo sostenibile (BFN, 2006). Questa sua funzione è definita
nella legge urbanistica federale (Par. 7, comma 2 e seguenti ROG) e nelle
leggi dei singoli Länder. Al di là degli aspetti gerarchici formali, la
formazione dei piani regionali è però basata, ogni volta con modalità
differenti, sulla cooperazione fra regione e comuni. In tempi recenti, nel
concreto svolgere dei giochi di piano, il ruolo degli enti si è inoltre
arricchito di funzioni inedite di consulenza e mediazione (RSO, 2008). Il
progressivo affermarsi di ruoli e competenze non codificati dalla legge ha
dato un forte impulso alla cooperazione intercomunale informale. In molti
casi, dove questa è orientata specificamente verso i problemi di
contenimento del consumo di suolo, le politiche di sviluppo urbano
sostenibile dimostrano un deciso miglioramento di performance . Come è però
noto, ogni cooperazione comporta necessariamente dei costi transazionali
che, a meno di incentivi specifici, sono accettabili soltanto in contesti di
particolare pressione (Bleher, 2006). Ne consegue che la cooperazione
intercomunale, in quanto volontaria, avviene solo laddove il problema del
consumo di suolo è particolarmente sentito, vuoi per fattori esogeni, vuoi
per fattori endogeni.

Nel caso della Germania, i principali fattori di pressione esogena sono la
globalizzazione dell'economia che necessita azioni a livello regionale, l'orientamento
sovracomunale delle politiche strutturali europee e i cambiamenti nella
struttura socio-economica dei singoli Länder, soprattutto nella Germania
dell'Est. Il primo fattore di pressione endogena che spinge alla
cooperazione intercomunale è, invece, la difficile situazione finanziaria
dei comuni; un secondo fattore è rappresentato dalla scarsità di aree
disponibili nelle città capoluogo e l'indiscutibile appartenenza della
maggior parte delle città ad aree metropolitane vaste (Fürst, 1999). Come
ulteriore fattore endogeno possono essere citate le politiche di
attrattività che vengono spesso promosse, a livello regionale, per attirare
investimenti privati importanti. Se l'ambito di applicazione delle politiche
sperimentali di contenimento urbano è quello intercomunale, gli strumenti si
basano generalmente sui metodi di management dei suoli. Nella letteratura
tedesca, con questo termine si intende la combinazione di strumenti
giuridici e consensuali per la promozione di uno sviluppo insediativo
rispettoso della risorsa suolo (Löhr e Wichmann, 2005). L'approccio prevede
una maggiore sensibilità rispetto al patrimonio edilizio e urbanistico
esistente, misure specifiche per l'attivazione di potenziali di spazio all'interno
del perimetro urbanizzato e strumenti di tutela degli spazi aperti. Come
nelle scienze di gestione aziendale, anche il management dei suoli è
strutturato in fasi diverse (Einig, 2007):

- - analisi e valutazione delle riserve e dei potenziali edificatori;
stima dei fabbisogni futuri;

- concertazione di obiettivi ed elaborazione di scenari di sviluppo
condivisi;

- valutazione dei diversi scenari;

- messa a punto di strumenti di attuazione;

- monitoraggio dello sviluppo insediativo.

Numerosi casi di studio hanno dimostrato che, generalmente, il potenziale
edificatorio rilevabile nel patrimonio urbanistico esistente supera il
fabbisogno di spazi programmabile nell'arco temporale della pianificazione
urbanistica (10-15 anni). Gli studi hanno però anche messo in evidenza che
lo "sviluppo urbano interno" (densificazione, riabilitazione, in generale
trasformazione) non avviene spontaneamente e non si autoalimenta. La
distribuzione spaziale, la frammentazione e la disponibilità dei potenziali
edificatori, ma anche la moltitudine di attori da coinvolgere oppure le
specifiche tendenze sociali sono altrettanti ostacoli alla trasformazione
del patrimonio urbanistico esistente (RSO, 2008). Oltre a un nuovo
strumentario tecnico è dunque necessaria la messa in rete degli attori e
degli stake-holder dell'arena decisionale.

Fin dal 2004, nell'ambito dell'obiettivo 30 ettari è stato istituito il
fondo di ricerca REFINA (Forschung für die Reduzierung der
Flächeninanspruchnahme und ein nachhaltiges Flächenmanagement), dotato di 22
Mio. di Euro, con il quale sono stati finanziati progetti di ricerca nell'ambito
della comunicazione ambientale: comunicazione fra istituzioni diverse, fra
interessi confliggenti, fra linguaggi disciplinari distinti. Forme nuove di
comunicazione per sensibilizzare l'opinione pubblica rispetto alle strategie
di uso sostenibile della risorsa suolo, ma anche forme di coinvolgimento
diretto dei proprietari, di discussione con le famiglie in procinto di
trasloco, di inclusione di investitori privati.

Come componenti delle politiche di sviluppo sostenibile gli strumenti di
comunicazione vanno ben oltre a un ruolo soft di mero affiancamento degli
strumenti giuridici e di incentivazione economica. Come si è visto, non
basta modificare le leggi o introdurre nuove tasse per garantire l'efficacia
di politiche così strettamente intrecciate con interessi economici e stili
di vita come quelle di riduzione del consumo di suolo. Appropriate strategie
comunicative sono indubbiamente di enorme importanza nell'implementazione e
nell'accettazione della strumentazione hard, soprattutto se possono essere
intese come processi di apprendimento sociale.

Il ricorso alla comunicazione è stato affrontato da due punti di vista
diversi: elemento di processi partecipativi di agenda 21 locale da un lato,
quadro di riferimento di strategie di marketing dell'abitare in città dall'altro.

Da un lato, dunque, la comunicazione è servita per sensibilizzare l'opinione
pubblica e per incentivare scelte e stili di vita responsabili. Dall'altra
parte, invece, le strategia di comunicazione erano funzionali al marketing
dell'abitare in città, promuovendo l'incremento di qualità della vita e
delle localizzazioni urbane. Infatti, la tematica dell'abitazione include un
importante potenziale di marketing (BMVBS/BBR 2007; in particolare sul tema
del marketing dell'abitare in città Urban Task Force, 1999). Per attingere a
questo potenziale è però necessario riconoscere e valorizzare le
caratteristiche architettoniche e urbanistiche delle città, ma anche le loro
risorse culturali, economiche e sociali. Solo successivamente è possibile
individuare attori e partner per una nuova strategia di sviluppo insediativo
sostenibile basato sulla sinergia fra utenti e investitori (Kriese 2009).

4. Conclusione
La ricerca e la sperimentazione di strumenti e politiche per la riduzione
della crescita urbana si presenta, in Germania, come un campo scientifico
particolarmente fertile. Ne sono testimoni le numerose pubblicazioni di
istituti di ricerca e di istituzioni a tutti i livelli. Le dinamiche delle
strutture insediative sembrano però non del tutto rispondenti agli sforzi
normativi e agli obiettivi di governance: il rallentamento della crescita
urbana è sensibile, ma come dimostrano i dati statistici non è ancora
sufficiente per centrare l'obiettivo 30 ettari entro il 2020. In buona
misura ciò è riconducibile a un'insufficiente sensibilizzazione della classe
dirigente e dell'opinione pubblica.

C'è però un altro aspetto, finora non sufficientemente considerato dalla
comunità scientifica. Nel caso di un'effettiva limitazione di nuovo suolo
edificabile, quali sarebbero le conseguenze sui bilanci famigliari e sui
costi collettivi? Quali sarebbero le implicazioni su sviluppo e occupazione?
Che effetto avrebbe sugli squilibri territoriali fra comuni, fra regioni,
fra Meridione e Settentrione? Quale effetto avrebbe sull'assetto
istituzionale una necessaria limitazione delle autonomie locali? Si tratta
di interrogativi ai quali la ricerca finora non è riuscita a rispondere con
sufficiente chiarezza. Insieme alla sperimentazione di nuovi strumenti e all'elaborazione
di nuovi modelli, forse è necessario partire proprio da qui: immaginare
risposte semplici alle domande più difficili.